Nasi Klienci planujący prace budowlane przy obiekcie będącym zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków napotkali pewne problemy związane z terminem ważności pozwoleń konserwatorskich. W związku z tym przeprowadziliśmy szczegółową analizę tego zagadnienia i w kilku wpisach podzielimy się naszymi konkluzjami.
Aktualnie brzmiące przepisy wykonawcze do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią podstawę do określania w pozwoleniach konserwatorskich terminu ich ważności. Brak jest przesłanek w przepisach wpływających na długość tego terminu, w tym zakresie wyznacznikiem powinien być wniosek inwestora. Istnieją jednak zasadnicze wątpliwości natury konstytucyjnej co do zgodności przepisów wykonawczych z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a co za tym idzie – legalności podstaw formułowania terminu ważności tych pozwoleń. Niezależnie od powyższego w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydawanych w toku procesu inwestycyjnego sądy administracyjne nie są związane przepisami rozporządzeń wykonawczych, a jedynie przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Treść wydawanych decyzji administracyjnych
Praktyka obrotu związanego z wydawaniem pozwoleń konserwatorskich, tj. decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., uległa w ostatnich latach istotnej zmianie. W istotnym tu zakresie zmienił się paradygmat formułowania treści pozwoleń konserwatorskich. Początkowo w decyzjach konserwatorskich wskazywany był przewidywany termin rozpoczęcia i zakończenia objętych pozwoleniem prac lub robót, obecnie natomiast w pozwoleniach tych określany jest termin ich ważności. Tę zasadniczą różnicę w treści powyższych zastrzeżeń oddają poniższe i przeciwstawne tezy zawarte w wyrokach sądów administracyjnych:
Omawiany termin przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia prac objętych pozwoleniem konserwatorskim ma zatem wyłącznie walor informacyjny – wiążący się z przewidywaniami inwestora, które mogą okazać się nietrafne – na przykład wskutek przedłużenia się z przyczyn od niego niezależnych postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 671/09)
Sformułowanie „okres ważności decyzji” wyraźnie potwierdza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r., VII SA/Wa 894/21)
Zachodzi w związku z powyższym pytanie tak o podstawy prawne jak i zasadność formułowania tego rodzaju zastrzeżeń w pozwoleniach konserwatorskich, jak również o przyczyny rozbieżnego podejścia sądów administracyjnych do powyższego zagadnienia.
Podstawa prawna wydawanych decyzji administracyjnych
Lektura u.o.z.o.z. prowadzi do wniosku, że w samej ustawie brak jest podstawy prawnej do ograniczania ważności pozwolenia konserwatorskiego jakimkolwiek terminem. Nie ma przepisu rangi ustawowej stanowiącego podstawę prawną dla terminowości pozwoleń konserwatorskich.
Okazuje się, że jedyną podstawą dla cytowanych wyżej zastrzeżeń dokonywanych w treści pozwoleń konserwatorskich są przepisy rozporządzeń wykonawczych do u.o.z.o.z., których treść zmieniała się w czasie. Termin ważności pozwolenia konserwatorskiego został wprowadzony do porządku prawnego dopiero w treści §14 ust. 1 pkt 6 oraz § 15 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia z 2011 r. zgodnie z którym: Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera: 6) wskazanie terminu ważności pozwolenia. Co istotne, jest to novum, którego nie było w poprzednio obowiązującym Rozporządzeniu z 2004 r. W Rozporządzeniu z 2004 roku w §5 ust. 1 pkt 5 wskazano jedynie, że pozwolenie zawiera wskazanie przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia objętych pozwoleniem prac, robót, badań, innych działań lub poszukiwań. W rozporządzeniu z 2011 roku przewidywany termin zakończenia robót był już wskazywany tylko we wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, natomiast sama decyzja konserwatorska nie określała przewidywanego terminu zakończenia robót, a jedynie termin ważności pozwolenia. Analogiczna sytuacja powtarza się w trzech kolejnych rozporządzeniach Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, tj. kolejno w rozporządzeniach z 2015 roku, z 2017 roku oraz w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z 2018 roku, przy czym w aktualnym Rozporządzeniu z 2018 roku wskazywanie we wniosku przewidywanego przez inwestora terminu dotyczy wyłącznie wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie tablic lub urządzeń reklamowych (termin przewidywanego ich demontażu – §7).
Tak w u.o.z.o.z., jak i w Rozporządzeniach, nie zostały przy tym określone żadne kryteria, jakimi winien kierować się konserwator zabytków przy określaniu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. Wykładnia historyczna uwzględniająca zmieniającą się w czasie treść przepisów poszczególnych Rozporządzeń oraz wykładnia funkcjonalna tych przepisów przemawiają jednak za tym, aby podstawowym wyznacznikiem był w tym zakresie wniosek inwestora, jako jedyny miarodajny punkt odniesienia.
Niezależnie od powyższego należy wskazać na zasadnicze wątpliwości co do zgodności poszczególnych Rozporządzeń z u.o.z.o.z., a co za tym idzie – art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy zasadniczej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Upoważnienie do wydania każdego z Rozporządzeń zostało sformułowane w treści art. 37 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37 ust. 3 u.o.z.o.z., zgodnie z którymi:
Art. 37
1. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia:
1) tryb wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 1a;
2) dane i informacje, które zawierają wnioski o wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 1a, oraz dokumentację dołączaną do wniosków niezbędną do ich rozpatrzenia;
3) dane i informacje, które zawierają pozwolenia, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 1a, oraz warunki, które mogą zostać w nich zastrzeżone;
4) elementy, które zawiera dokumentacja prac konserwatorskich i prac restauratorskich prowadzonych przy zabytku ruchomym wpisanym do rejestru albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz dokumentacja badań archeologicznych. (…)
Dane, informacje i dokumentację, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, określa się, uwzględniając potrzebę dokonania wszechstronnej oceny wpływu planowanych działań na zabytek, jednak bez konieczności ponoszenia przez wnioskodawcę dodatkowych kosztów, konieczność wskazania takich warunków prowadzenia tych działań, które zapewniają zachowanie zabytku w jak najlepszym stanie, oraz wskazania:
1) imienia, nazwiska i adresu osoby lub nazwy, siedziby i adresu jednostki organizacyjnej, które wystąpiły z wnioskiem lub
2) imienia, nazwiska i adresu osoby kierującej, samodzielnie wykonującej albo sprawującej nadzór inwestorski nad działaniami, o których mowa w art. 36 ust. 1.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że ideą ustawodawcy było każdorazowe określanie w pozwoleniu konserwatorskim warunków prowadzenia działań zapewniających zachowanie zabytku w jak najlepszym stanie, jednocześnie z zachowaniem zasady nieobciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami (a zatem zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności). W takim wypadku nie sposób uznać, iżby w powyższej kategorii warunków formułowanych w treści pozwolenia konserwatorskiego mieściło się określenie terminu jego ważności. Termin jest zastrzeżeniem, którego wiąże się wywołanie z mocy prawa skutku prawnego. Zastrzeżenie tego elementu akcesoryjnego decyzji administracyjnej wymaga wyraźnego umocowania ustawowego o charakterze szczegółowym (art. 107 § 2 k.p.a.). Tak ogólnie sformułowana delegacja zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy nie precyzuje w sposób wyraźny, że dopuszczalne było ustanowienie w rozporządzeniu podstawy prawnej dla nadania pozwoleniom konserwatorskim charakteru decyzji terminowych. W związku z powyższym należy uznać, że podobnie jak poprzednie Rozporządzenia (za wyjątkiem Rozporządzenia z 2004 r.), tak i obecnie obowiązujące Rozporządzenie z 2018 r., zostały wydane z naruszeniem delegacji ustawowej i w związku z powyższym podstawa prawna określanych w pozwoleniach konserwatorskich terminów ich ważności jest wadliwa. Konsekwencje powyższego spostrzeżenia mogą być daleko idące. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sędziowie nie są w związku z powyższym związani treścią rozporządzeń wykonawczych, co oznacza, że jeżeli w konkretnej sprawie sąd uzna, że rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem delegacji ustawowej, jest uprawniony do niezastosowania tego rozporządzenia i stosowania wyłącznie ustawy. In concreto – w przypadku indywidualnie rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej sąd administracyjny może potencjalnie uznać zastrzeżenie o terminie ważności pozwolenia konserwatorskiego za nieskuteczne, powołując się na powyższą niezgodność i brak związania treścią Rozporządzenia z 2018 r.
