Powierzchnia zabudowy to obszar terenu zajmowany przez budynek w stanie wykończonym, wyznaczony przez pionowy rzut jego obrysu na grunt. Tak przynajmniej powyższe pojęcie określa norma PN‑ISO 9836. Dla budynku powierzchnią zabudowy jest powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym (rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku). Z normy wynika też, że nie wlicza się do niej elementów niewystających ponad grunt (kondygnacji podziemnych) oraz elementów drugorzędnych (schody zewn., markizy, itp.).
W nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono natomiast nowy termin: „udział powierzchni zabudowy”, definiowany jako stosunek sumy powierzchni rzutów poziomych budynków (mierzonej po ich zewnętrznym obrysie) do powierzchni działki lub terenu. Zarówno w miejscowym planie zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 6) jak i w decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 7) określa się maksymalny udział powierzchni zabudowy na działce czy obszarze. Wejście w życie nowelizacji oraz opracowywane przez urbanistów Zintegrowane Plany Inwestycyjne, które mają być procedowane na gruncie nowych uwarunkowań prawnych, zrodziły wątpliwości praktyków co do tego, jak rozumieć przedmiotowe pojęcie.
Wątpliwości interpretacyjne dotyczące definicji udziału powierzchni zabudowy
W praktyce sformułowano szereg uwag do aktualnego brzmienia definicji udziału powierzchni zabudowy. Najważniejsze z nich to m.in.:
– niejasne odniesienie do pojęcia „sumy powierzchni” – Stwierdzenie „suma powierzchni rzutu poziomego budynków” może być rozumiane jako sumowanie rzutów wszystkich kondygnacji, co de facto zbliżało by to pojęcie do „intensywności zabudowy”.
– Terminologia „rzut poziomy budynku”. Pojęcie „rzutu poziomego” formalnie odnosi się do konkretnej kondygnacji. W definicji użyto go dla całego budynku, co jest niejasne – językowo „rzut budynku” właściwie oznacza jednorazowy rzut bryły budynku, a nie sumę rzutów kondygnacji.
– brak jednoznaczności, czy ściany zewnętrzne dotyczą wyłącznie części wystających ponad powierzchnię terenu. Wyrażenie „ścian zewnętrznych tych budynków” może być odczytywane na różne sposoby. Nie jest oczywiste, czy chodzi tylko o ściany nadziemne, czy także o ściany fundamentowe i inne części poniżej gruntu, takie jak ściany garaży podziemnych, których obrys może znacząco wystawać poza obrys bryły budynku. W szczególności bowiem odniesienie do innych, nowo wprowadzonych definicji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich jak definicji intensywności nadziemnej oraz kondygnacji podziemnej, gdzie pojęcie ścian zewnętrznych jest używane w różnych kontekstach, takie wątpliwości potęguje.
Tym samym – na poziomie czysto leksykalnym możliwe jest takie rozumienie definicji udziału powierzchni zabudowy określonej w art. 2 pkt 35 ustawy o p.z.p., który zakłada wliczanie również podziemnych części budynków. Jednakże lektura uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie daje jednoznacznych podstaw, że rzeczywiście taki zamiar towarzyszył legislatorom przy formułowaniu nowej definicji.
„Powierzchnia zabudowy” w planach miejscowych Krakowa a treść normy PN-ISO 9836
W obowiązujących na terenie Krakowa miejscowych planach zagospodarowania (MPZP) spotykamy typowe definicje powierzchni zabudowy, zgodne z normatywnym opisem zbliżonym do treści normy PN-ISO 9836. Na przykład MPZP „Rejon Cmentarza Podgórskiego” definiuje ją jako „pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur budynku wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach”. Analogicznie powierzchnię zabudowy zdefiniowano w planach miejscowych „Rejon Św. Jacka – Twardowskiego”, „Zakrzówek-Zielna” czy „Polana Żywiecka” – plany uchwalono w latach 2013-2014. Jednak również w nowszym planie miejscowym dla obszaru „Armii Krajowej-Piastowska” uchwalonym w 2019 r., definicja – mimo odmiennych sformułowań – prowadziła do analogicznego rezultatu.
Dotychczasowa praktyka stosowania prawa
Na podstawie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określano parametr wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Dominujące było rozumienie parametru „wielkości zabudowy” ograniczające powierzchnię zabudowy wyłącznie do części nadziemnych budynku. Potwierdzają to m.in. materiały z narady ogólnopolskiej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego 16-17 października 2017 r., gdzie powierzchnię zabudowy wprost odniesiono do normy PN-ISO 9836:1997. Warto odnotować jednak również symptomatyczny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lipca 2014 r., II SA/Kr 742/14, wydany na gruncie postępowania egzekucyjnego, w ramach którego organ nadzoru budowlanego nakłada grzywnę przymuszającą do wykonania nakazu rozbiórki. Pomimo braku definicji powierzchni zabudowy w tamtych przepisach – bez wahania sąd odesłał wprost do rozumienia nadanego mu przez normę PN-ISO 9836.
Powierzchnia zabudowy w prawie niemieckim
W Niemczech analogiczne pojęcie (zazwyczaj bebaute Fläche lub Grundfläche) regulowane jest głównie na poziomie landów i przepisów federalnych. Przykładowo bawarska ustawa budowlana (BayBO) określa powierzchnię działki zabudowanej jako powierzchnię działki objętą pionowymi rzutami wszystkich kondygnacji obiektów nadziemnych. Oznacza to, że bierze się pod uwagę cały ślad budynku od poziomu gruntu wzwyż (jednolita bryła budynku ponad gruntem). Podobnie federalna Bawarska Izba Architektów w swoim stanowisku z lutego 2021 r. akcentuje, że do określenia powierzchni zabudowy bierze się pod uwagę skrajny zewnętrzny obrys wszystkich warstw elewacyjnych (wliczając tynk czy okładziny), jako integralny składnik budynku. Wymiar ten uwzględnia wymiary największego rzutu obiektu; elementy wystające – takie jak wykusze, balkony czy kondygnacje wspornikowe – wlicza się do powierzchni zabudowy, natomiast drobne okapy dachowe czy gzymsy pomija się (uznając je za niezabudowane). Garaże podziemne także nie są liczone osobno do powierzchni zabudowy – decydujący jest obrys budynku nadziemnego. W efekcie niemiecka definicja pojęcia powierzchnia zabudowy zasadniczo pokrywa się z polską normą: liczy się cały poziomy obrys budynku ponad ziemią, niezależnie od ewentualnych uskoków czy warstw elewacji.
Definicja powierzchni zabudowy w innych przepisach
Dodatkowe definicje powierzchni zabudowy pojawiają się w różnych aktach. Przykładowo, rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 2019 definiuje w §1 ust. 2 pkt 2) powierzchnię zabudowy jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym czasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Ta bardzo szeroka definicja obejmuje np. parkingi, drogi dojazdowe czy tereny utwardzone związane z inwestycją. Ma jednak charakter celowy (środowiskowy) i nie przekłada się na planistyczny wskaźnik powierzchni zabudowy, który powinien – co do zasady stanowić punkt odniesienia przy ocenie odbioru przestrzennego zabudowy.
Pojęcie powierzchni zabudowy zostało również pośrednio zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie w §18 ust. 2 wskazano, że pole powierzchni zabudowy oblicza się na podstawie prostokątnego rzutu na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach na podstawie rzutu zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji opartej na tych filarach. Z kolei w §18 ust. 3 wskazano, że w przypadku budynków posiadających tylko kondygnacje podziemne pole powierzchni zabudowy oblicza się na podstawie prostokątnego rzutu na płaszczyznę poziomą zewnętrznych krawędzi tego budynku.
Najbardziej jednoznacznie kwestia powyższa wygląda na gruncie rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2022.1679). § 12 tego rozporządzenia wprost odsyła bowiem – w zakresie wyliczeń wskaźników powierzchniowych i kubaturowych – m.in. do normy PN-ISO 9836.
Postulat jednolitego rozumienia pojęcia powierzchni zabudowy
Nie ulega wątpliwości, że pojęcie powierzchni zabudowy powinno być interpretowane jednolicie na każdym etapie procesu inwestycyjnego, w szczególności zaś na gruncie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest jakichkolwiek funkcjonalnych argumentów, które racjonalizowałyby potrzebę odmiennego rozumienia tego samego pojęcia na dwóch nieodzownych etapach uzyskiwania zgód na realizację inwestycji budowlanej. Obecne ryzyko polega na tym, że nowa definicja udziału powierzchni zabudowy, znajdująca się w art. 2 pkt 35 UPZP, pozwala na rozbieżności w praktyce, jedne urzędy mogą bowiem – stosując wykładnię językową i literalne rozumienie tekstu – rozszerzać powierzchnię zabudowy również o części podziemne, inne zaś – posługując się argumentami z obszaru wykładni systemowej i funkcjonalnej – ograniczać powierzchnię zabudowy jedynie do części nadziemnych budynku. To zaś oznacza brak przewidywalności rozstrzygnięć, brak pewności prawa i niestabilność obrotu gospodarczego w obszarze inwestycji budowlanych. Innym, również podnoszonym ryzykiem, jest brak zinwentaryzowania elementów zabudowy podziemnej, który pozwalałby w racjonalny sposób uzasadnić potrzebę uwzględnienia również tych elementów zabudowy w obliczaniu wskaźnika udziału powierzchni zabudowy. To z kolei rodzi realne zagrożenie dla spójności planowania przestrzennego i ładu przestrzennego.
Propozycja nowego brzmienia definicji
W świetle powyższych wątpliwości postulować należy niezwłoczną nowelizację, która przetnie wszelkie wątpliwości, zwłaszcza poprzez jednoznaczne dookreślenie, że udział powierzchni zabudowy winien być obliczany wyłącznie z uwzględnieniem tych elementów budynku, które wystają ponad poziom terenu.
