W świetle coraz bardziej rozwijającego się rynku nieruchomości oraz zwiększającej się liczby inwestycji deweloperskich, pytanie o charakter prawny działki ewidencyjnej w kontekście jej zagospodarowania nabiera istotnego znaczenia. Często zdarza się, że działka inwestycyjna, będąca nieodłączną częścią większej nieruchomości gruntowej, wyposażona jest w elementy infrastruktury, takie jak drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, oświetlenie zewnętrzne czy instalacje podziemne, jednakże sam budynek jest umiejscowiony w innej części tego obszaru. Kwestia, czy taka działka powinna być uznawana za niezabudowaną działkę budowlaną, wzbudza liczne pytania dotyczące prawa gruntowego, planowania przestrzennego i zagospodarowania terenu. W niniejszym artykule postaram się rzetelnie przeanalizować tę kwestię, biorąc pod uwagę istniejące przepisy i interpretacje prawa, aby lepiej zrozumieć, jakie konsekwencje ma lokalizacja budynku w odległej części nieruchomości dla statusu prawno-budowlanego samej działki ewidencyjnej.
Brak definicji legalnej „działki budowlanej” w ustawie Prawo budowlane
W kontekście dalszych analiz, niezbędne staje się zrozumienie terminologii związanej z pojęciem „działki budowlanej”, szczególnie w odniesieniu do zastosowania § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych dla budynków i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t.). Kluczowe jest odkodowanie tego terminu, który, niestety, nie został jednoznacznie zdefiniowany ani w wspomnianym rozporządzeniu, ani w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 j.t.).
Definicja działki budowlanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami
Powstaje zatem pytanie o możliwość stosowania do pojęcia działki budowlanej w warunkach technicznych definicji tego pojęcia zawartej w innych aktach prawnych. Takimi aktami prawnymi są ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778 ze zm.) oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 ze zm). Według ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Zestawienie obu definicji wskazuje na to, że definicja z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bliższa przedmiotowi regulacji prawa budowlanego, jako że nie zawiera elementów typowych dla gospodarowania nieruchomością, takich jak „prawidłowe i racjonalne korzystanie”, jak również zawiera element potencjału inwestycyjnego, nie zakładając jedynie stanu zabudowanego.
Pojęcia działki budowlanej w kontekście orzecznictwa sądów administracyjnych
Aby dobrze zrozumieć kontekst stosowania definicji „działki budowlanej” w praktyce, warto odnieść się do precedensów orzeczniczych. Jednym z kluczowych rozstrzygnięć w tej kwestii było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1718/06. Podobne stanowisko potwierdził również Wyższy Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 24 lutego 2017 r., sygn. II SA/Łd 872/16.
Czym zatem jest działka budowlana?
Podsumowując ten wątek rozważań – działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.
Czym jest nieruchomość gruntowa? Kodeks cywilny a ustawa o gospodarce nieruchomościami
W tym kontekście powstaje pytanie o zakres znaczeniowy pojęcia nieruchomości gruntowej, jakim posłużono się w cytowanej definicji działki budowlanej. Legalna definicja nieruchomości zawarta została w art. 46 KC, według którego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, określane mianem gruntów, jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Nieruchomość gruntowa została zaś zdefiniowana w cytowanej już ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdzie w art. 4 pkt 1 wskazano, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią one odrębny przedmiot własności. W tym wypadku brak jest przeciwwskazań funkcjonalnych przed posłużeniem się wzmiankowaną definicją z ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Pojęcie nieruchomości gruntowej: między prawnomaterialnym a wieczystoksięgowym podejściem
Pewne kontrowersje budzi w piśmiennictwie rozumienie pojęcia nieruchomości gruntowej. Z prawnomaterialnego (prawnorzeczowego) punktu widzenia, tzn. z punktu widzenia przepisów Kodeksu cywilnego, nieruchomością jest teren stanowiący własność jednego podmiotu otoczony od zewnątrz gruntami innych podmiotów bez jakiegokolwiek nawiązania do ksiąg wieczystych. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uzasadnieniu prawnym uchwały z 27.12.1994 r. (III CZP 158/94, OSNC 1995, Nr 4, poz. 59). Według tego poglądu za jedną nieruchomość uważa się np. dwie położone obok siebie działki ewidencyjne należące do jednego właściciela, otoczone gruntami innych właścicieli, nawet wtedy, gdy dla każdej z tych działek prowadzona jest osobna księga wieczysta. Według wieczystoksięgowego modelu rozumienia pojęcia nieruchomości tzn. z punktu widzenia przepisów ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1). Oznacza to, że fragment gruntu objęty jedną księgą wieczystą stanowi jedną nieruchomość, zaś fragmenty gruntu wpisane do dwóch ksiąg wieczystych stanowią dwie nieruchomości. Z tego punktu widzenia dwie położone obok siebie działki ewidencyjne należące do jednego właściciela, otoczone gruntami innych właścicieli stanowią dwie nieruchomości, gdyż wpisane są do dwóch ksiąg wieczystych. Z tego punktu widzenia zatem dla pojęcia nieruchomości nie jest istotne, z ilu składa się ona działek ewidencyjnych, ale z jej ujęcia w jednej księdze wieczystej. Warto odnotować, że zapatrywanie to przeważa w aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu prawnym uchwały z 21marca 2013 r. III CZP 8/13, Sąd Najwyższy przyjął, że nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość.
Działka budowlana – alternatywne kryteria definicyjne
Zakres wniosku inwestycyjnego a interpretacja definicji działki budowlanej
Mając na uwadze powyższe wskazania, należy powrócić do definicji działki budowlanej, za którą uważana będzie przecież nie tylko nieruchomość gruntowa, ale też działka gruntu. Powstaje zatem pytanie o celowość posłużenia się pojęciem działki gruntu obok nieruchomości gruntowej jako dopełnienia definicyjnego. Definicja posługuje się zatem alternatywą, co świadczy o tym, że każdy z jej elementów w określonych sytuacjach spełniać będzie kryteria definicyjne działki budowlanej. Jedynym logicznym uzasadnieniem takiego zabiegu legislacyjnego jest wzgląd na zakres możliwego wniosku inwestycyjnego (wniosku o wydanie WZiZT albo wniosku o pozwolenie na budowę), który może obejmować całą nieruchomość gruntową, albo tylko jego część, jednak najmniejszą jego częścią będzie wówczas działka gruntu. W takim ujęciu zatem wszelkie reguły określone w rozporządzeniu o warunkach technicznych dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych muszą być wiązane z określonym statusem podmiotowym (właściciel bądź osoba uprawniona do dysponowania nieruchomością z innego tytułu) oraz z zakresem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.
Wykładnia pojęcia działki budowlanej a stopień zainwestowania działek sąsiadujących
W przypadku natomiast, w którym przepisy posługują się pojęciem działki budowlanej nie jako przedmiotu wniosku, ale punktu odniesienia (np. odległość od innej działki budowlanej), powstaje pytanie, o który człon alternatywy definicyjnej powinno chodzić. W zależności bowiem od sytuacji, traktowanie działki jako całej nieruchomości bądź jedynie jej części (działki gruntu) może być dla inwestora korzystniejsze albo bardziej uciążliwe (tak w przypadku § 272). Brak jest przy tym zarówno w Prawie budowlanym, jak i w warunkach technicznych jakichkolwiek wskazań, który z członów alternatywy należy stosować na gruncie § 272 ust. 1, zwłaszcza w kluczowym fragmencie: Odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej (…). W takiej sytuacji rodzić się może szereg wątpliwości, albowiem udzielenie jednoznacznej odpowiedzi o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym mogłoby prowadzić do rozwiązań nieuwzględniających interesów innych osób, na które dana inwestycja może oddziaływać, co zaś jest jednym z założeń procesu inwestycyjnego, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Z tego też powodu istnieją racje funkcjonalne, aby punkt odniesienia w postaci sąsiedniej działki budowlanej był rozpatrywany każdorazowo z uwzględnieniem stanu zainwestowania w sąsiedztwie.
Jeżeli zatem sąsiadująca działka gruntu stanowi część większej nieruchomości, która nosi już znamiona nie tylko zabudowania, ale i kompletnego zainwestowania (obejmującego również niebudowlane formy zagospodarowania terenu), wówczas należałoby się opowiedzieć za traktowaniem całej nieruchomości jako zabudowanej działki budowlanej, dla której jej niezabudowane części w postaci działek gruntu nie będą miały znaczenia. Jeżeli natomiast w sąsiedztwie nieruchomość w ogóle nie jest zabudowana (w tym stanowiące jej części działki gruntu), to wówczas każda z działek nadających się do realizacji na niej obiektu budowlanego (zgodnie z definicją) powinna być traktowana odrębnie.
Zasadniczo podobnie należałoby potraktować sytuację, w której sąsiednie działki składające się na jedną nieruchomość tylko w części są zabudowane, a nieruchomość ta nie wykazuje znamion całościowego zagospodarowania. W takim bowiem wypadku brak jest jakiegokolwiek punktu odniesienia, który pozwalałby na potraktowanie poszczególnych działek jako ewidentnych części jednej całości inwestycyjnej – ich właściciel może wszak podjąć decyzję o odrębnym zainwestowaniu na każdej z nich w okresie późniejszym.
Kontrowersje i konieczność wyważenia sprzecznych interesów
Takie rozstrzygnięcie problemu może oczywiście budzić wątpliwości, jako że trudno jest określić jasne kryteria ustalenia, kiedy mamy do czynienia z zagospodarowaną nieruchomością. Można też stawiać zarzut, że dany stan zainwestowania (choćby kompletny) może w przyszłości ulegać zmianie według zamysłu dysponenta nieruchomości. Prawo budowlane ze swej istoty jest jednak gałęzią, w której musi dochodzić do wzajemnego wyważenia sprzecznych interesów wielu stron, a zatem kierowanie się wyłącznie prawem pierwszeństwa może budzić zastrzeżenia. Można sobie przy tym wyobrazić sytuacje wyjątkowe, w których intuicja wskazywałaby na konieczność całościowego potraktowania nieruchomości jako zabudowanej, pomimo ewidentnego zagospodarowania tylko kilku działek w jej skład wchodzących. Tego rodzaju sytuacje mogą się pojawić zwłaszcza wówczas, gdy sąsiednie działki gruntu będące częściami większej nieruchomości są istotnie mniejsze od zabudowanej działki gruntu, będącej częścią większej nieruchomości. Ocena jednak, kiedy stosować określone reguły interpretacyjne dotyczące posłużenia się odpowiednim członek alternatywy definicyjnej, powinna zależeć od indywidualnych okoliczności danej sprawy.
