Aktualny stan prawny dotyczący domów jednorodzinnych na zgłoszenie

Wraz z wdrażaniem tzw. Polskiego Ładu uchwalona została ustawa z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.1986). Ustawa ta weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 roku.

Zgodnie z powołaną ustawą, do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi katalog obiektów budowlanych niewymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagających zgłoszenia, dodano art. 29 ust. 1 pkt 1a. Dotychczas Prawo budowlane przewidywało już możliwość realizacji domów jednorodzinnych na zgłoszenie, przy czym pewne zamieszanie w praktyce związane było z różną numeracją przepisu, który przewidywał realizację na zgłoszenie wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Pierwotnie do ustawy Prawo budowlane, ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443), dodany został art. 29 ust. 1 pkt 1a, o zacytowanym wyżej brzmieniu. Natomiast w wyniku tzw. dużej nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z dnia 19 września 2020 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), która m.in. wprowadziła wyodrębnienie projektu technicznego i jego wyłączenie poza zakres opracowań podlegających zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonano gruntownej zmiany treści art. 29 i art. 30, poprzez znaczne uczytelnienie katalogu przedsięwzięć niewymagających pozwolenia na budowę, ale wymagających zgłoszenia, oraz niewymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W ramach dużej nowelizacji dotychczasowy przepis art. 29 ust. 1 pkt 1a, przewidujący budowę na zgłoszenie wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, znalazł się w innej jednostce redakcyjnej, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1, który nota bene w takim właśnie brzmieniu obowiązuje nadal.

W wyniku natomiast nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 roku dodany został nowy art. 29 ust. 1 pkt 1a, obejmujący wolno stojące, nie więcej niż dwukondygnacyjne budynki mieszkalne jednorodzinne o powierzchni zabudowy do 70m², których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca nie dokonał modyfikacji ogólnych przesłanek budowy na zgłoszenie domów jednorodzinnych (art. 29 ust. 1 pkt 1 nadal bowiem obowiązuje), ale wyodrębnił szczególną kategorię domów jednorodzinnych realizowanych na zgłoszenie (lex specialis), dla której przewidział dodatkowe, szczególne przesłanki. Spełnienie wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1a dodatkowych przesłanek umożliwia skorzystanie z daleko posuniętych uproszczeń proceduralnych związanych z samym zgłoszeniem, realizacją i zakończeniem budowy, o czym mowa w dalszej części artykułu. Część poniższych uwag dotyczy przesłanek wspólnych dla przypadku budowy domu jednorodzinnego na zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1a, natomiast niektóre są swoiste wyłącznie dla trybu wprowadzonego ustawą z 17 września 2021 roku. Podkreślić należy, że tylko kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek niżej opisanych daje możliwość skorzystania z wszystkich ułatwień wprowadzonych wzmiankowaną nowelizacją.

Domy jednorodzinne na zgłoszenie – wolno stojące, czyli jakie?

Trudności w wykładni pojęcia „wolno stojący”, jako dopełnienia określonych w Prawie budowlanym obiektów, kwalifikujących te obiekty do określonych reżimów związanych z możliwością ich realizacji, nie są bynajmniej związane tylko z nowelizacją z 2019 roku. Jak wskazano wyżej, już w momencie wprowadzenia pierwotnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane możliwość realizacji domów jednorodzinnych na zgłoszenie uzależniona była m.in. tym, aby domy te mogły być uznane za wolno stojące.

Tym samym sfomułowaniem ustawodawca posługuje się nota bene w wielu innych miejscach w ustawie Prawo budowlane. Przykładowo, w ten sposób ustawodawca wyodrębnia kategorię obiektów realizowanych bez pozwolenia na budowę, ale wymagających zgłoszenia:

• wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m² (art. 29 ust. 1 pkt 3),
• wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży i wiat o powierzchni zabudowy do 35 m² w ilości do 2 obiektów na każde 500 m² powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 14)
• wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku w ilości 1 obiekt na każde 500 m2 powierzchni działki, o powierzchni zabudowy:
  • do 35 m2,
  • powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m (art. 29 ust. 1 pkt 16)

Wymóg spełnienia przesłanki „wolno stojącego” obiektu odnoszony jest również do wybranych przedsięwzięć zwolnionych nie tylko spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, ale również zgłoszenia:

• wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 2 pkt 3)
• wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 9)
• wolno stojących kolektorów słonecznych (art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. c)

Dopełnieniem szczególnych kategorii obiektów, dla których ustawodawca przewidział odrębny tryb realizacji i znaczne ułatwienia proceduralne, jest kategoria przenośnych wolno stojących masztów antenowych, których budowa lub przebudowa, w przypadku gdy inwestorem jest przedsiębiorca telekomunikacyjny, wyłączona została spod wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w wypadku przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jak również wyłączona została spod wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub zgłoszenia na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 29 ust. 8).

Próżno szukać w ustawie Prawo budowlane definicji legalnej, która w sposób jednoznaczny określałaby jak rozumieć pojęcie „wolno stojący”. Analiza katalogu rozmaitych przedsięwzięć, które ustawodawca traktuje w sposób specyficzny w zależności od tego czy są one „wolno stojące”, skłania do przyjęcia tezy, że rozumienie tego pojęcia powinno być odnoszone do specyfiki danego przedsięwzięcia, a to z uwagi na duże zróżnicowanie i niejednokrotnie zupełnie inne cechy oraz funkcje danej inwestycji (porównując np. wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne z wolno stojącymi kabinami telefonicznymi czy szafami i słupkami telekomunikacyjnymi. Jak zatem prawidłowo rozumieć pojęcie wolno stojący w odniesieniu do kategorii domów jednorodzinnych możliwych do zrealizowania na zgłoszenie?

Punktem wyjścia przy ocenie, co to jest wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny, winien być art. 3 pkt 2a, dodany do ustawy Prawo budowlane na mocy ustawy z dnia 11 lipca 2003 roku, który stanowi legalną definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W definicji tej, wymieniając rozmaite kategorie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ustawodawca w sposób wyraźny odróżnia kategorię budynku wolno stojącego od kategorii budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Można zatem zaryzykować tezę, że kategoria budynku wolno stojącego stanowi przeciwieństwo wszelkich spotykanych w urbanistyce form zabudowy w określonym skupisku, tworzącym zwartą strukturę zabudowy, tym samym nawiązując do przestrzennego jego wyodrębnienia.

W taki właśnie sposób postrzega pojęcie „wolno stojący” orzecznictwo sądowoadministracyjne, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 roku, sygn. akt VII SA/Wa 271/19, gdzie wskazano, że budynek wolno stojący, to budynek zajmujący określoną działkę, posiadający własne niezabudowane otoczenie, nie przylegający do obiektów – budowli położonych na sąsiednich działkach.

Jednocześnie warto odnotować, że w nieco bardziej liberalny sposób podchodzą sądy administracyjne do sposobu rozumienia „wolno stojący” w przypadku budynków gospodarczych. W wyroku z dnia 22 stycznia 2015 roku, sygn. akt II SA/Gl 1100/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaaprobował pogląd prawny organów nadzoru budowlanego, w myśl którego budynek jest budynkiem wolnostojącym wtedy, gdy jest samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno użytkowo-technicznego. Za budynek wolnostojący uważa się̨ budynek, który nie wykorzystuje fundamentów, ścian lub dachu sąsiedniego budynku. Budynki wolnostojące są̨ oddzielone od innych budynków. Samo oddzielenie (dylatacja) jest właściwa dla budynku wolnostojącego. W sprawie tej Sąd znał, że budynek gospodarczy może być́ uznany za wolno stojący, gdyż̇ został zaprojektowany jako dobudowany do budynku garażu istniejącego przy granicy działki, lecz budynki te nie mają ściany wspólnej i elementów konstrukcyjnych, co oznacza, że mogą̨ istnieć́ samodzielnie.

Kombinacja powyższych poglądów pozwalałaby zaryzykować tezę, że możliwe byłoby wybudowanie na dwa osobne zgłoszenia jako dwóch wolnostojących – sąsiadujących de facto ze sobą – budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek z art. 29 ust. 1 pkt 1 lub 1a oraz odpowiednio z art. 29 ust. 1 pkt 14), pod warunkiem jednak zagwarantowania ich samodzielności konstrukcyjnej i oddylatowania. Podkreślić jednak należy, że powyższe rozwiązanie może być potencjalnie kwestionowane, biorąc pod uwagę możliwe rozbieżności w podejściu do rozumienia powołanych przepisów w poszczególnych urzędach.

Domy jednorodzinne na zgłoszenie – do 70m² – co to jest powierzchnia zabudowy?

W najogólniejszym ujęciu powierzchnia zabudowy jest to powierzchnia liczona po obrysie zewnętrznych krawędzi wykończonego budynku. Do tej powierzchni nie wlicza się elementów drugorzędnych, takich jak schody zewnętrzne, daszki, rampy oraz elementów niewystających ponad powierzchnię terenu (garaż podziemny nie stanowi zatem powierzchni zabudowy). Wlicza się do powierzchni zabudowy natomiast powierzchnię, jaką zajmują nadwieszenia kondygnacji.

Szczegółowe rozważania w przedmiocie podstaw określania powierzchni zabudowy zostały zaprezentowane w Opinii nr 213 Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP z dnia 19 kwietnia 2022 roku.

Kiedy obszar oddziaływania domu jednorodzinnego na zgłoszenie mieści się w całości na działce lub działkach, na których dom zaprojektowano?

Obszar oddziaływania obiektu jest kategorią, która zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego determinuje krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z tym przepisem bowiem stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Definicja obszaru oddziaływania obiektu zawarta jest w art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Warto odnotować, że treść art. 3 pkt 20 p.b. została zmieniona na podstawie cytowanej wyżej ustawy z dnia 19 września 2020 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Dotychczas obszar oddziaływania obiektu wyznaczany był w związku z wszelkimi ograniczeniami w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu, natomiast w wyniku nowelizacji ustawodawca doprecyzował, że obszar oddziaływania obiektu ma być wyznaczany wyłącznie poprzez ograniczenia w zabudowie terenów w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Tym samym nie każde, mniej lub bardziej uciążliwe, faktyczne oddziaływania projektowanego obiektu na otoczenie, czynią to otoczenie objętym obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., a tylko takie, które skutkują ograniczeniem zabudowy otoczenia, z uwagi na określone, obowiązujące przepisy.

Klasycznym przykładem oddziaływania w powyższym rozumieniu będzie co do zasady inwestycja obejmująca lokalizację domu jednorodzinnego wraz z miejscem do gromadzenia odpadów stałych usytuowanym w zbliżeniu do 3 m od granicy działki budowlanej. W myśl §23 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość miejsc do gromadzenia odpadów powinna wynosić 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Jeżeli zatem usytuowanie projektowanego miejsca do gromadzenia odpadów będzie tego rodzaju, że wpłynie na konieczność „odsunięcia” ewentualnego obiektu budowlanego na działce sąsiedniej (lub chociażby ograniczenia w możliwości sytuowania na tej działce pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), to wówczas obszar oddziaływania obiektu będzie wykraczał poza działkę, na której jest projektowany i tym samym wykluczy to możliwość realizacji domu jednorodzinnego wyłącznie na zgłoszenie.

Szczególne problemy praktyczne związane z oceną czy nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego na działce obiektu, dotyczą kwestii tzw. przesłaniania i zacieniania, tj. regulacji zawartych w §13 oraz §60 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności, pojawia się szereg pytań o to jaki wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu ma fakt rzucania przez projektowany obiekt cienia na sąsiednie działki, oraz jak traktować sytuację, w której cień taki rzucany jest na sąsiednie działki niezabudowane.

W tym kontekście odnotować należy dwa sposoby patrzenia na powyższe zagadnienie, wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych.

Pierwsze ujęcie zakłada, że § 13 oraz § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie może dotyczyć li tylko potencjalnej zabudowy na sąsiednich nieruchomościach, albowiem w wypadku nieruchomości niezabudowanych przepisów tych – z uwagi na ich konstrukcję – w ogóle nie da się zastosować. W wyroku z 13 czerwca 2023 roku, sygn. akt II OSK 1960/20, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Nie były też zasadne zarzuty naruszenia § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń i minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń, już z tego powodu, że powyższe przepisy odnoszą się do sąsiedniej istniejącej zabudowy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 roku, sygn. akt II OSK 2183/15, wskazano, że Przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie można zastosować, skoro na działkach sąsiednich nie znajduje się jakakolwiek zabudowa. Nie sposób odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej. Każdy inwestor planując zabudowę musi uwzględniać zabudowę już istniejącą w sąsiedztwie. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2022 roku, sygn. akt II OSK 3783/19, wskazano, że ochronie przed zacienieniem podlegają wyłącznie pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, a nie niezabudowana działka. Przepisy § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia mogą mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy, nie zaś do hipotetycznej, jak w przypadku skarżącej. Wynika to wprost z § 13 rozporządzenia, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od „innego budynku” (zob. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3105/12, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2183/15, z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1945/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jest również prezentowany pogląd, z którego wynika de facto, że samo rzucanie cienia na nieruchomości sąsiednie skutkuje przyznaniem ich właścicielom (użytkownikom wieczystym lub zarządcom) statusu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przykładowo w wyroku z dnia 30 maja 2014 roku, sygn. akt II OSK 3105/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: Taki stan faktyczny wyłącznie potwierdza, że sąsiednia działka budowlana będzie zacieniana, co z automatu nie oznacza, że w każdej takiej sprawie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. To świadczy wyłącznie o posiadaniu przez właściciela sąsiedniej nieruchomości interesu prawnego, uzasadniającego jego udział w postępowaniu jako strona (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2023 roku, sygn. akt II OSK 81/23, przyjmując, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że skoro w sprawie zachodzi potrzeba analizy kwestii zacienienia i przesłaniania planowanej inwestycji w stosunku do sąsiedniej działki, to już z tego względu uznać należy, że jej właściciel ma przymiot strony tego postępowania. Dla przyjęcia, że dany podmiot ma interes prawny na podstawie art. 28 Prawa budowlanego istotne jest, że przepisy przewidują obowiązek zbadania wpływu inwestycji na jego nieruchomość (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. II OSK 2260/22).

Relacja powyższych poglądów nie jest szczególnie jasna, albowiem poglądy dotyczące braku uwzględniania §13 oraz §60 warunków technicznych dla niezabudowanych działek najczęściej formułowane są w przypadku, gdy właściciel niezabudowanej działki sąsiedniej, uznany uprzednio przez organ za stronę, domagał się uchylenia pozwolenia na budowę z uwagi na naruszenie jego interesu prawnego wskutek ograniczenia jego możliwości zabudowy (tylko w imię faktu pierwszeństwa w czasie drugiego inwestora). Grupa orzeczeń dotyczących problemu zacieniania działki jako podstawy do potraktowania jako strony postępowania wyrażana jest natomiast najczęściej w kontekście podstaw do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę bez udziału tych osób i nie zawsze okoliczność zabudowy tych nieruchomości sąsiednich jest przedmiotem jednoznacznych ustaleń faktycznych.

Tym niemniej można założyć, że w zależności od przyjmowanego poglądu, różnie będzie wyglądać kwestia możliwości budowy domu jednorodzinnego na zgłoszenie, w przypadku, gdy projektowany dom jednorodzinny rzucać będzie cień na działki sąsiednie, również biorąc pod uwagę fakt ich zabudowania lub niezabudowania. Akceptacja pierwszego poglądu w przypadku sąsiednich działek niezabudowanych oznacza, że wobec braku możliwości zastosowania §13 i §60 warunków technicznych w ogóle nie da się określić zakresu ograniczeń w zabudowie sąsiednich działek niezabudowanych, a skoro tak, to działki te (z samego powodu rzucania na nie cienia) nie będą objęte obszarem oddziaływania projektowanego domu jednorodzinnego, co daje możliwość budowy na zgłoszenie. W przypadku natomiast drugiego z cytowanych poglądów sam fakt rzucania cienia na działki sąsiednie może uzasadniać przyjęcie, że obszar oddziaływania domu jednorodzinnego wykracza poza obszar działki, na której jest projektowany, co stoi na przeszkodzie jego budowie na zgłoszenie.

Dom jednorodzinny na zgłoszenie w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora

Ustawodawca nie określił w ustawie z dnia 17 września 2021 roku, jak rozumieć należy przesłankę realizacji domu jednorodzinnego w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora, ograniczając się jedynie do określenia proceduralnego sposobu wykazania przez inwestora, że inwestycja ma taki cel realizować. W tym zakresie ustawodawca przewidział jedynie, że warunkiem formalnym, koniecznym do dopełnienia wraz ze złożeniem zgłoszenia, jest złożenie przez inwestora oświadczenia, że planowana budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, które to oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 § 6 Kodeksu karnego. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że cel zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora musi występować i być aktualny na datę składania przez inwestora wzmiankowanego oświadczenia wraz ze zgłoszeniem. Brak jest natomiast przepisów prawa, które odpowiadałyby na pytanie czy zmiana planów inwestycyjnych (konkretnie – rezygnacja z celu w postaci zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora) już w trakcie realizacji obiektu (a tym bardziej po jej zakończeniu) w jakikolwiek sposób wpływa na proces inwestycyjny. Wobec braku jakichkolwiek precyzyjnych przepisów w tym zakresie przyjmować należy, że tego rodzaju sytuacja pozostaje bez wpływu dla prawidłowo dokonanego zgłoszenia, choć oczywiście w konkretnej sprawie może być przedmiotem dociekań i weryfikacji, na ile cel inwestycyjny był aktualny w dacie składania oświadczenia przez inwestora.

Obowiązek wykonania projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlanego dla domu jednorodzinnego na zgłoszenie

Realizacja domu jednorodzinnego na zgłoszenie wymaga – niezależnie od niżej opisanych ułatwień proceduralnych – przedłożenia wraz ze zgłoszeniem – określonych przez Prawo budowlane dokumentów, stanowiących załączniki formalnoprawne do wniosku. Zgodnie z art. 30 ust. 4b p.b. do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 (a zatem obejmującej zarówno kategorię budowy domów jednorodzinnych na zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1, jak i w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1a) należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4. Oznacza to, że do zgłoszenia takich obiektów konieczne jest przedłożenie:

• projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z innych przepisów
• oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane
• decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nie dotyczy to przypadku gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego)
• w przypadku obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego – postanowienia o uzgodnieniu z właściwym organem

Dom jednorodzinny na zgłoszenie – ułatwienia proceduralne

Kluczowe z perspektywy rozróżnienia kategorii domów jednorodzinnych na zgłoszenie określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1 (który obecny jest w systemie prawnym już od 2015 roku) oraz w art. 29 ust. 1 pkt 1a (tj. dodanym ustawą z 17 września 2021 roku) jest zwrócenie uwagi na tryb realizacji jednej i drugiej kategorii w praktyce.

Dom jednorodzinny na zgłoszenie z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. (tj. kategoria wprowadzona w 2015 roku) wymaga uprzedniego zgłoszenia zamiaru realizacji tego obiektu (przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 4b zd. 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej po otrzymaniu takiego zgłoszenia dokonuje jego sprawdzenia w zakresie:

• zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, względnie z ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie tzw. specustawy mieszkaniowej
• zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi
• kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego
• dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz oświadczeń
• posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych
• przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego

W przypadku dostrzeżenia braków w powyższym zakresie, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c p.b.), który to sprzeciw jest wnoszony również w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości (np. w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub deycyzji o warunkach zabudowy, albo gdy określony obiekt wymaga pozwolenia na budowę – art. 30 ust. 6 p.b.). Co istotne, rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu na wniesienie sprzeciwu, wynoszącym 21 dni (art. 30 ust. 5 zd. 3 p.b.).

Inaczej natomiast kształtuje się sytuacja budowy domu jednorodzinnego na zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., tj. dodanym nowelizacją z 17 września 2021 roku. W tym bowiem zakresie ustawodawca wprawdzie wymaga przedłożenia tych samych załączników do zgłoszenia, o których mowa art. 33 ust. 2 pkt 1-4 p.b., tym niemniej, zgodnie z art. 30 ust. 5j p.b. do zgłoszenia budowy domu jednorodzinnego w tym szczególnym trybie nie stosuje się przepisów dotyczących:

• sprawdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności i kompletności – oznacza to, że zgłoszenie pod kątem określonych w pkt 1-6 powyżej kryteriów w ogóle nie jest badane
• wniesienia sprzeciwu – organ administracji architektoniczno-budowlanej został w ogóle pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu w realizacji tej kategorii obiektów
• zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu (co jest logiczną konsekwencją tego, że organ został pozbawiony możliwości wniesienia sprzeciwu)
• możliwości nałożenia na zgłaszającego inwestora obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów

Co jednak najbardziej znamienne i niespotykane w dotychczasowych regulacjach Prawa budowlanego, do realizacji robót budowlanych w ramach zgłoszenia z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. można przystąpić od razu po dokonaniu zgłoszenia budowy (art. 30 ust. 5k p.b.).

Podsumowując ten wątek rozważań – budowa domów jednorodzinnych na zgłoszenie w trybie z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. uniemożliwia wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentów oraz wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do zgłoszenia nawet w sytuacji, kiedy zgłoszenie w ogóle nie zawiera właściwych dokumentów (np. nie zawiera w ogóle prawidłowo sporządzonego, przez uprawnioną osobę, projektu). Podobnie brak jest możliwości wniesienia sprzeciwu gdy np. zgłoszenie dokonane jest w sposób niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Inwestor kierownikiem budowy domu jednorodzinnego na zgłoszenie

Kolejna istotna kwestia wprowadzająca proceduralną dystynkcję pomiędzy budową domu jednorodzinnego na zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1, a budową domu jednorodzinnego na zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., jest kwestia obowiązku powołania kierownika budowy i prowadzenia dziennika budowy w trakcie realizacji robót budowlanych. O ile bowiem obowiązek taki jest aktualny w przypadku budowy domów jednorodzinnych na zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1 pb., o tyle w przypadku kategorii dodanej ustawą z dnia 17 września 2021 roku, zgodnie z dodanym art. 30 ust. 2a pkt 7 inwestor może nie ustanowić kierownika budowy i wówczas wraz ze zgłoszeniem składa oświadczenie, że przyjmuje odpowiedzialność za kierowanie budową w przypadku nieustanowienia kierownika budowy, oraz że dokumentacja dołączona do zgłoszenia jest kompletna. W przypadku złożenia przez inwestora takiego oświadczenia nie jest dla budowy prowadzony dziennik budowy.

Z powyższego wynikają jednak dodatkowe obowiązki, jakie ustawodawca nałożył na inwestora, który zdecyduje się realizować dom jednorodzinny na zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1a pomimo nieustanawiania kierownika budowy. Obowiązki szczegółowe inwestora, w przypadku niepowołania kierownika budowy, określone w Prawie budowlanym, dodane na gruncie nowelizacji z 17.09.2021, to:

• Umieszczenie na terenie budowy tablicy informacyjnej (art. 45a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3a)
• Umieszczenie na terenie budowy ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia – w przypadku budowy, na której przewiduje się prowadzenie robót budowlanych trwających dłużej niż 30 dni roboczych i jednoczesne zatrudnienie co najmniej 20 pracowników lub przewidywany zakres robót budowlanych przekracza 500 osobodni (art. 45a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3a)

Ustawodawca nie przesądził, jakiego rodzaju odpowiedzialność za kierowanie budową spoczywa na inwestorze, który zdecyduje się nie powoływać kierownika budowy. Z całą pewnością wykluczyć należy ewentualną odpowiedzialność zawodową w budownictwie, której podlegać może kierownik budowy, albowiem odpowiedzialność ta ograniczona jest wyłącznie do osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Tym samym, ewentualna obiektywna niezgodność z przepisami, niezgodność z projektem lub zasadami wiedzy technicznej prowadzonych robót budowlanych, nie rodzi samoistnej odpowiedzialności po stronie inwestora. Oczywiście, w przypadku wyrządzenia określonej szkody osobom trzecim (majątkowej bądź osobowej), wchodzić może w grę odpowiedzialność cywilna lub karna, ta jednak wymaga wystąpienia określonego negatywnego skutku na mieniu albo zdrowiu lub życiu innych osób.

Zakończenie budowy domu jednorodzinnego na zgłoszenie

Ustawodawca przewidział szczególne obowiązki inwestora, dodane na gruncie nowelizacji z 17.09.2021 w wypadku, gdy realizując dom jednorodzinny na zgłoszenie w trybie z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. inwestor zdecyduje o niepowołaniu kierownika budowy, składając oświadczenie, że przyjmuje odpowiedzialność za kierowanie budową w przypadku nieustanowienia kierownika budowy, oraz że dokumentacja dołączona do zgłoszenia jest kompletna. W takim wypadku do obowiązków inwestora należy:

• Dołączenie do zawiadomienia o zakończeniu budowy oświadczenia o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1 (art. 57 ust. 1 ba pkt 1)
• Dołączenie do zawiadomienia o zakończeniu budowy oświadczenia o zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym oraz przepisami techniczno-budowlanymi (art. 57 ust. 1 ba pkt 2)

Podkreślić jednak należy, że oba powyższe oświadczenia, z uwagi na brak wyraźnego zastrzeżenia w ustawie, nie są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, zaś obiektywna niezgodność ich treści ze stanem rzeczywistym nie rodzi samoistnie odpowiedzialności odszkodowawczej po stronie inwestora, chyba że spowoduje powstanie określonych szkód po stronie osób trzecich. Z uwagi natomiast na dodany równolegle art. 93 pkt 14 p.b., świadome złożenie powyższych oświadczeń niezgodnych ze stanem rzeczywistym, stanowi wykroczenie, zagrożone karą grzywny do 5.000 zł.

Przyjęcie przez Sejm w dniu 17 sierpnia 2023 roku ustawy wprowadzającej domy jednorodzinne na zgłoszenie powyżej 70m²

W 2023 roku Ministerstwo Rozwoju i Technologii deklarowało nowe założenia legislacyjne w kontekście projektowanych, dalszych zmian w ustawie Prawo budowlane. W tym kontekście postulowano w szczególności:

• Rozwiązanie problemu zróżnicowania sytuacji prawnej budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych o pow. zabudowy do 70 m² oraz powyżej 70 m²
• Dalszą liberalizację postępowań związanych z uzyskiwaniem pozwoleń na budowę i zgłoszeniami budowy
• Rozwiązanie problemu nadmiernej długości postępowań administracyjnych
• Uproszczenie oddawania obiektów budowlanych do użytkowania
• Dalsze usprawnienia elektroniczne

Ustawodawca rzeczywiście podjął działania mające usunąć dualizm sytuacji prawnej domów jednorodzinnych poniżej oraz powyżej 70 m². W dniu 17 sierpnia 2023 roku Sejm uchwalił ustawę o zasadach udzielania przez Skarb Państwa gwarancji za zobowiązania Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego. Niezależnie od głównego zakresu przedmiotowego tej ustawy, w jej art. 17 dokonano kolejnej nowelizacji ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie m.in. dodano do ustawy Prawo budowlane art. 29 ust. 1 pkt 1b, umożliwiający budowę na zgłoszenie wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy powyżej 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora;” Lektura art. 29 ust. 1 pkt 1b wskazuje, że jedyna różnica w stosunku do art. 29 ust. 1 pkt 1a sprowadza się do objęcia tym przepisem domów jednorodzinnych powyżej 70 m2 powierzchni zabudowy. Dlaczego zatem ustawodawca nie zdecydował się na zmianę art. 29 ust. 1 pkt 1a poprzez całkowite zlikwidowanie ograniczenia powierzchni zabudowy jako kryterium jego zastosowania i pozostawienia jedynie przesłanki obsaru oddziaływania obiektu, ilości kondygnacji oraz mieszkaniowego celu inwestycji? Otóż okazuje się, że zmiany w pozostałych przepisach ustawy Prawo budowlane, jakie wprowadza ustawa z dnia 17 sierpnia 2023 roku, zbliżają status domów jednorodzinnych powyżej 70 m2 powierzchni zabudowy z art. 29 ust. 1 pkt 1b do domów jednorodzinnych poniżej 70 m2 powierzchni zabudowy z art. 29 ust. 1 pkt 1a, ale ich nie zrównują. Podstawowa różnica sprowadza się do tego, że nie wprowadzono w przepisie art. 30 ust. 2a pkt 7 zmiany, która pozwalałaby na złożenie – również przy zgłoszeniu budowy domu jednorodzinnego powyżej 70 m2 powierzchni zabudowy – przez inwestora oświadczenia o przyjęciu odpowiedzialności za kierowanie budową, jeżeli nie został ustanowiony kierownik budowy. Tym samym w wypadku tej kategorii obiektów kierownik budowy nadal winien zostać powołany, podobnie, powinien być prowadzony dziennik budowy.

Kiedy ustawa z 17 sierpnia 2023 roku liberalizująca budowę domów jednorodzinnych na zgłoszenie wchodzi w życie?

Losy ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 roku wydają się jednak przesądzone, a to wobec podjęcia przez Senat RP uchwały z dnia 7 września 2023 roku, w której w całości odrzucono ustawę podjętą przez Sejm w dniu 17 sierpnia 2023 roku. W uzasadnieniu swojej uchwały Senat wskazał, że podejmując decyzję o odrzuceniu ustawy uwzględnił również fakt rozszerzenia zakresu jej regulacji na etapie drugiego czytania w Sejmie. Na tym etapie prac legislacyjnych ustawę rozszerzono o zmianę 12 ustaw. Wszystkie te zmiany wykraczały ewidentnie poza pierwotny zakres przedmiotowy i podmiotowy rządowego projektu ustawy wniesionego do Sejmu (druk sejmowy nr 3522). Tym samym, poza kwestią naruszenia wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa zasady poprawnej legislacji (zakazującej w § 3 ust 3 Zasad techniki prawodawczej zmieniania lub uchylania ustawą przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą), tak przeprowadzony proces legislacyjny budzi również zasadnicze wątpliwości w kontekście zasady trzech czytań i może zostać zakwalifikowany jako naruszenie art. 119 ust. 1 Konstytucji.

Jeżeli zatem weto Senatu nie zostanie odrzucone przez Sejm na ewentualnym dodatkowym posiedzeniu Sejmu, które musiałoby się odbyć pomiędzy ogłoszeniem wyników wyborów parlamentarnych, a pierwszym posiedzeniem Sejmu nowej kadencji, to zgodnie z zasadą dyskontynuacji prac parlamentarnych ustawa z dnia 17 sierpnia 2023 roku nie zostanie ostatecznie przyjęta, a to oznaczać będzie pozostawienie dotychczasowego stanu prawnego, w którym domy jednorodzinne na zgłoszenie powyżej 70 m2 powierzchni zabudowy nie mogą korzystać z ułatwień proceduralnych przewidzianych aktualnie dla kategorii opisanej w art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. – mogą być realizowane albo na tzw. zwykłe zgłoszenie, w ramach art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b., albo – w przypadku niespełnienia przesłanek i z tego artykułu – jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę.