Z radością informujemy o wygranej w sprawie toczącej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygnakturą akt II OZ 367/24. Sprawa dotyczy wykreślenia budynku Klientów Kancelarii z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy Czarny Dunajec, zaś problem prawny rozpatrywany przez Naczelny Sąd Administracyjny sprowadza się do kwestii liczenia terminu, w jakim właściciele nieruchomości powinni zaskarżyć wpis do właściwego organu administracji publicznej.
Tło sprawy
W 2018 roku Burmistrz Miasta i Gminy Czarny Dunajec zarządzeniem dokonał aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Czarny Dunajec. Tymże zarządzeniem włączono do gminnej ewidencji zabytków nieruchomość stanowiącą własność Klientów Kancelarii.
Właściciele, niezadowoleni z tego faktu, w 2020 roku złożyli do Burmistrza wniosek o wykreślenie budynku z ewidencji. Wniosek został rozpatrzony negatywnie.
Po kilku latach samodzielnych starań o wykreślenie nieruchomości z rejestru, w roku 2023, właściciele zlecili prowadzenie sprawy naszej Kancelarii. W listopadzie 2023 r. imieniem Klientów wystosowaliśmy do Burmistrza wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków, a następnie złożyliśmy skargę na wpis do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę odrzucił, wskazując na uchybienie przez Skarżących terminu do jej wniesienia wskazując na to, że termin na złożenie skargi rozpoczął swój bieg od momentu dowiedzenia się o fakcie ujęcia nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków. Od tego postanowienia Kancelaria wniosła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę wpisu nieruchomości do gminnych ewidencji zabytków
Procedura (lub, mówiąc ściślej, brak procedury) umieszczania nieruchomości w gminnych ewidencjach zabytków jest sprzeczna z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18) aktualnie obowiązujące w tym zakresie przepisy w sposób nieproporcjonalny ingerują w prawo własności, nie dając właścicielowi choćby możliwości zajęcia stanowiska w przedmiocie ujęcia jego nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Jak wskazano w uzasadnieniu tego wyroku art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem.
Postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa „zabytku” tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Stąd też, art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Problematyka obliczania terminów do zaskarżenia wpisu do gminnej ewidencji zabytków
Mogłoby się zdawać, że niekonstytucyjność przepisów, na podstawie których organy administracji publicznej dokonywały wpisu nieruchomości do gminnych ewidencji zabytków, powinna automatycznie skutkować ich wykreśleniem z ewidencji. Jak to często bywa w prawie, rzeczywistość jest jednak znacznie bardziej skomplikowana.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nierozstrzygniętą kwestią pozostaje, czy wpis do gminnej ewidencji zabytków następuje w drodze czynności materialno-technicznej czy też w drodze zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego.
Ten z pozoru nieistotny niuans niesie za sobą ważkie konsekwencje dla właścicieli obiektów ujętych w gminnych ewidencjach zabytków na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W zależności bowiem od przyjętej optyki, różne będą terminy na skuteczne zakwestionowanie wpisu do ewidencji i doprowadzenie do wykreślenia nieruchomości z ewidencji.
Termin na zaskarżenie czynności materialno-technicznej organu gminy
Przyjmowana w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych optyka, w myśl której wpis do ewidencji zabytków następuje mocą czynności materialno-technicznej (niezależnie od tego czy wydano jakiekolwiek zarządzenie o aktualizacji tej ewidencji), jest zdecydowanie mniej korzystna dla właścicieli nieruchomości. , co nastą. W wypadku wpisu do ewidencji dokonanego przed czerwcem 2017 r. właściciela nieruchomości obowiązuje termin 14 dni na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Termin ten należy liczyć od momentu, kiedy właściciel dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o dokonaniu czynności. Wkrótce po dokonanym wezwaniu należy złożyć skargę do sądu administracyjnego, przy czym termin na jej wniesienie zależy od tego, czy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie, czy też wezwanie zignorował. Warto odnotować, że w naszej dotychczasowej praktyce nie spotkaliśmy się jeszcze z sytuacją, aby w takiej sytuacji organ pouczył stronę o wiążącym ją terminie na wniesienie skargi do sądu. Wręcz przeciwnie, organy z reguły wchodzą w polemikę ze stroną, sugerują zwrócenie się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków etc. W rezultacie właściciel zainteresowany wykreśleniem nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków podejmuje szereg działań, które ostatecznie nie przynoszą żadnego skutku, poza tym, że bezskutecznie upływa krótki termin na złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Sytuację dodatkowo komplikuje nowelizacja prawa, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowe, nieco zliberalizowane zasady zaskarżania czynności materialno-technicznych obowiązują przy zaskarżaniu czynności dokonanych począwszy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Wpisy do ewidencji dokonane przed tą datą należy zaskarżać stosując poprzednie przepisy, natomiast do wykreślenia wpisów dokonanych począwszy od 1 czerwca 2017 r. stosuje się przepisy nowe.
Termin na zaskarżenie zarządzenia o ujęciu nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków
Sytuacja prawna właściciela starającego się o wykreślenie nieruchomości z GEZ kształtuje się znacznie lepiej w wypadku, jeżeli za podstawę wpisu przyjmiemy zarządzenie wójta / prezydenta / burmistrza miasta. Wówczas złożenie skargi do sądu administracyjnego nie jest obwarowane terminem, o ile zaskarżone zarządzenie zostało wydane po 31 maja 2017 r. Jeżeli mamy do czynienia z wcześniejszym rozstrzygnięciem, wówczas wymagane jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie nieruchomości z GEZ. Wówczas otwiera się krótkie okno czasowe na zaskarżenie czynności organu do sądu administracyjnego. Reasumując, w przypadku zaskarżenia zarządzenia całkowicie nieistotne jest to czy właściciel dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o tym, że jego nieruchomość wpisana jest do Gminnej Ewidencji Zabytków – taka skarga może być złożona w każdym czasie, a jedynie dla zarządzeń wydanych przed 1 czerwca 2017 roku konieczne jest dodatkowo uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie (jeśli jest konieczne – i o ile nie zostało już wcześniej przez właściciela złożone) może być jednak złożone również wiele lat po wydaniu zarządzenia, mocą którego nieruchomość została ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków.
Można się jedynie domyślać, jaki cel przyświecał ustawodawcy, kiedy uchwalał tak zagmatwane i rygorystyczne przepisy proceduralne. Ich naruszenie zasadniczo zamyka drogę do dochodzenia swoich praw przed sądem, choć przewidziano oczywiście wyjątki od tej reguły. O tym jednak będzie w dalszej części niniejszego wpisu.
Podstawa wpisu do Gminnej Ewidencji Zabyków – czynność czy zarządzenie?
W świetle powyższego kluczowe staje się pytanie, jaka jest rzeczywista podstawa wpisu do gminnej ewidencji zabytków . Czy jest to wynik działalności faktycznej pracownika organu administracji, polegającej na wpięciu tzw. karty adresowej zabytku do ewidencji? A może jednak prawnie relewantne jest jedynie formalne zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego?
Rozstrzygnięcie tej kwestii ma węzłowe znaczenie dla ochrony interesów właścicieli nieruchomości wpisanych do GEZ.
Jeśli uznamy, że wpis stanowi jedynie czynność materialno-techniczną, to istotnie ogranicza się możliwość obrony przed decyzją urzędnika. Przyjęcie takiego poglądu prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości jest zależny od faktycznej działalności urzędnika, która dodatkowo nie materializuje się w żaden możliwy do odnotowania przez właściciela sposób. W mojej ocenie stoi to w sprzeczności z podstawowymi zasadami prawnymi ustalonymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przede wszystkim z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasada praworządności.
Jedynie pogląd odmienny, zgodnie z którym skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia (w drodze zarządzenia lub innego aktu prawnego – przyp. W.B.), że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków może zagwarantować właścicielom nieruchomości należytą ochronę ich praw.
Procedury, w ramach których organy administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa mogą ograniczać prawa przysługujące jednostce muszą być zgodnie z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi oraz jasne, czytelne i umożliwiające obywatelom podjęcie działań mających na celu obronę swoich praw.
Aktualny trend w orzecznictwie sądów administracyjnych
Niestety aktualne orzecznictwo sądowe, a w ślad za nim działalność organów, skłania się ku wykładni, zgodnie z którą ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność administracyjno-techniczną. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu są liczne postanowienia odrzucające skargi właścicieli z uwagi na przekroczenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co w praktyce nierzadko zamyka drogę do wykreślenia nieruchomości z GEZ. Warto przypomnieć, że w odniesieniu do nieruchomości wpisanych do GEZ przed 1 czerwca 2017 r. termin ten wynosi raptem 14 dni od kiedy właściciel dowiedział się lub nawet jedynie mógł się dowiedzieć o dokonanym wpisie.
Odrzucenie skargi przez WSA w Krakowie
Właśnie takie postanowienie o odrzuceniu skargi wydał w sprawie naszych Klientów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Jak już wspomniałem, Klienci przez kilka lat pozostawali w kontakcie z organami gminy, starając się przekonać je do wykreślenia ich nieruchomości z GEZ. Jednocześnie nie mieli świadomości, że w czasie, kiedy prowadzili w tej sprawie korespondencję z organami samorządu gminnego, mogły upływać wiążące ich terminy na zaskarżenie wpisu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie Klientów Kancelarii
W związku z odrzuceniem skargi złożyliśmy zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 30 lipca 2024 r. rozpatrzył je na korzyść Klientów i uchylił postanowienie WSA w Krakowie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd zwrócił uwagę na istnienie dwóch odmiennych poglądów w orzecznictwie dotyczących charatkteru wpisu do GEZ (o czym była mowa powyżej). Taka niejednolitość wpływa na faktyczne możliwości skutecznego zaskarżenia decyzji administracyjnych.
W tym kontekście Naczeleny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że nawet jeśli termin na wniesienie skargi został uchybiony, sąd ma prawo rozpoznać skargę, jeśli opóźnienie nie wynika z winy skarżącego. Takie elastyczne podejście do kwestii dochowania terminów umożliwia przepis art. 53 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie NSA okoliczność zawinienienia właścicieli w przekroczeniu terminu w ogóle nie była przedmiotem badania sądu wojewódzkiego. W dalszym toku postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nakazał zbadanie tej kwestii, zwłaszcza w kontekście obowiązywania niejasnych i dwuznacznych przepisów regulujących tę materię. Tym samym NSA ponownie otwarł drogę do ewentualnego wykreślenia nieruchomości Klientów Kancelarii z gminnej ewidencji zabytków.
Podsumowanie, rokowania na wykreślenie nieruchomości z GEZ
Wydane przez NSA postanowienie, choć niewątpliwie korzystne z perspektywy Klientów Kancelarii, pozostawia pewien niedosyt. W moim przekonaniu ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków odbywa się w drodze aktu prawnego, jakim jest zarządzenie wójta / burmistrza / prezydenta miasta. Samo ujęcie tzw. karty adresowej zabytku w ewidencji jest działalnością fakyczną, która nie pociąga za sobą skutków prawnych dla właściciela nieruchomości. Podobnie decyzja administracyjna jest aktem prawnym podlegającym zaskarżeniu w terminach przewidzianych przez ustawę, natomiast czynność wydrukowania tekstu tej decyzji nie stanowi odrębnie zaskarżalnej czynności materialno-technicznej. Tak jak przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja organu, a nie fakt jej wydrukowania przez urzędnika na kartce papieru, podobnie przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie o wpisie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie zaś fakt wpięcia tzw. „karty adresowej zabytku” do gminnego segregatora zawierającego już inne, podobne jej karty. Odrębnie zaskarżalną czynnością materialno-techniczną będzie zatem tylko taka czynność organu administracji publicznej, której dokonanie ma samoistny charakter, tj. pozbawiony substratu jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Tak z pewnością nie jest w przypadku zarządzeń o aktualizacji gminnej ewidencji zabytków, w wyniku których kolejne nieruchomości są ujmowane w prowadzonym przez gminę skorowidzu.
Tymczasem jednak kwestia dochowania terminów ma zasadnicze znaczenie dla skuteczności działań zmierzających do wykreślenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Obecna sytuacja wymaga od właścicieli oraz ich pełnomocników dużej czujności i zdolności do szybkiego działania. Każde działanie organu powinno być dokładnie analizowane pod kątem możliwości jego zaskarżenia, a każdy dzień zwłoki może mieć istotne znaczenie dla skutecznego wykreślenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków.
Jeśli potrzebujesz pomocy w sprawach dotyczących wykreślenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków, skontaktuj się z naszą Kancelarią. Zespół doświadczonych prawników chętnie pomoże w rozwiązaniu każdej sprawy!
