Klauzula generalna „wykonywania robót niezgodnie z projektem”
Zgodnie z art. 21 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz.U.2016.290 j.t. ze zm.) projektant, w trakcie realizacji budowy, ma prawo żądania wpisem do dziennika budowy wstrzymania robót budowlanych w razie stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia. W przepisie tym brak jest doprecyzowania jakiego rodzaju zagrożenie może być faktyczną podstawą skorzystania przez projektanta z jego kompetencji do dokonania w dzienniku budowy wpisu żądania wstrzymania robót budowlanych. Brak jest też wskazania, jak realne ma być owo zagrożenie – tj. czy ma być ono rychłe, realne, czy też może być ono jedynie potencjalne, hipotetyczne. W myśl ogólnej i powszechnie akceptowanej zasady wykładni lege non distinguente – o ile ustawodawca nie przewidział żadnych rozróżnień, takich rozróżnień nie powinien wprowadzać podmiot stosujący prawo w drodze jego interpretacji. Zastosowanie tej zasady wykładni do treści art. 21 pkt 2 lit a) ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że skoro przepis ten nie rozróżnia jakiego rodzaju zagrożenie może być podstawą dokonania wpisu w dzienniku budowy, to oznacza, że hipoteza tego przepisu obejmuje wszelkie możliwe zagrożenia. Efekt wykładni językowej wspomnianego przepisu stanowi zatem podstawę dla tezy, że zarówno realne, jaki potencjalne zagrożenia dla osób, mienia czy środowiska mogą być podstawą dokonania wpisu w dzienniku budowy na podstawie art. 21 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego.
Pojęcie „możliwości powstania zagrożenia” w świetle wykładni funkcjonalnej a uprawnienie projektanta do żądania wpisem do dziennika budowy wstrzymania robót budowlanych
Powyższy rezultat wykładni językowej można zweryfikować za pomocą wykładni funkcjonalnej, która winna odwoływać się do celu przepisu i całej ustawy oraz wykładni systemowej, która winna odwoływać się do innych przepisów ustawy. W tym zakresie warto jest odszukać racji, które towarzyszyły wprowadzeniu do porządku prawnego art. 21 pkt 2 lit. a) Prawa budowlanego. Racje te winny wynikać z gwarancji bezpieczeństwa, jakie ustawodawca wprowadza przy okazji prowadzenia robót budowlanych, jak również cech obiektów budowlanych związanych z szeroko rozumianym bezpieczeństwem, jakie winny one końcowo posiadać. Kluczowym przepisem określającym zasadnicze wymogi jakie winien spełniać obiekt budowlany, biorąc pod uwagę sygnalizowane wyżej kryteria, jest art. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 PrBud:
Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:
1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących:
a) nośności i stateczności konstrukcji,
b) bezpieczeństwa pożarowego,
c) higieny, zdrowia i środowiska,
d) bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów,
e) ochrony przed hałasem,
f) oszczędności energii i izolacyjności cieplnej,
g) zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych;
2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie:
a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników,
b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów;
2a) możliwość dostępu do usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie szerokopasmowego dostępu do Internetu;
3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego;
4) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich;
5) warunki bezpieczeństwa i higieny pracy;
6) ochronę ludności, zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej;
7) ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską;
8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej;
9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej;
10) warunki bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy.
Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że obiekt budowlany winien spełniać kryteria bezpieczeństwa przed wszelkimi możliwymi do zidentyfikowania zagrożeniami, co w szczególności obejmuje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, e, art. 5 ust. 1 pkt 5, 6, 10), zagrożenia dla mienia (w tym samego budynku – art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, b,) oraz zagrożenia dla środowiska (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 lit b). Brak jest zatem funkcjonalnych podstaw, by z hipotezy art. 21 pkt 2 lit a) PrBud eliminować jakiekolwiek kategorie zagrożeń, skoro ogólny przepis określający warunki, jakim powinny odpowiadać obiekt budowlane, uwzględnia w swojej hipotezie wszelkie zagrożenia.
Odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych a zagrożenie uprawniające projektanta do wstrzymania robót budowlanych
O tym jak kluczowe jest powyższe zagadnienie, świadczyć może regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie mogą powodować zagrożenia życia lub mienia a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinny powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Technika legislacyjna zastosowana w tym przepisie sama w sobie może być potwierdzeniem słuszności zaprezentowanej wyżej tezy, wedle której, ilekroć w ustawie mowa jest ogólnie o zagrożeniach – chodzić będzie o wszelkie zagrożenia. W art. 9 ust. 1 PrBud ustawodawca posłużył się bowiem odmienną techniką, wyliczając rodzaje zagrożeń, jakie nie mogą być skutkiem wprowadzonych odstępstw.
Zakres obowiązków projektanta w kontekście uprawnienia (obowiązku?) wstrzymania robót budowlanych w razie stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia
W omawianym kontekście warto również wspomnieć o treści art. 12 ust. 6 PrBud, określającego najbardziej ramowe obowiązki osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, zgodnie z którym osoby te są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz są odpowiedzialne za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość.
Uszczegółowieniem powyższego obowiązku w odniesieniu do osoby projektanta jest art. 20 ust. 1 pkt 1a PrBud, zgodnie z którym obowiązkiem projektanta jest zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz wzajemne skoordynowanie techniczne wykonanych przez te osoby opracowań projektowych, zapewniające uwzględnienie zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie budowy, z uwzględnieniem specyfiki projektowanego obiektu budowlanego. W tym zakresie należy również uwzględnić treść art. 20 ust. 1 pkt 1b PrBud nakładającego na projektanta obowiązek sporządzenia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.
Zakres obowiązków kierownika budowy a uprawnienie do wstrzymania robót budowlanych
Najszersze obowiązki z zakresu eliminowania zagrożeń i zapewnienia bezpieczeństwa w trakcie realizacji robót budowlanych spoczywają na kierowniku budowy, co wynika z art. 21a – art. 23 PrBud. Przepisy te w sposób najbardziej precyzyjny określają gwarancje bezpieczeństwa i eliminacji zagrożeń w ramach prowadzonych robót budowlanych, zobowiązując kierownika budowy w szczególności do: opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie (w zależności od rodzaju obiektu lub skali robót budowlanych), koordynowania realizacji zadań zapobiegających zagrożeniom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, koordynowania działań zapewniających przestrzeganie podczas wykonywania robót budowlanych zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zawartych w odrębnych przepisach. Istotnym uprawnieniem kierownika budowy jest możliwość występowania do inwestora o zmiany w rozwiązaniach projektowych, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zwiększenia bezpieczeństwa realizacji robót budowlanych lub usprawnienia procesu budowy.
Z powyższego zestawienia systemowego przepisów określających cele robót budowlanych i tryb ich przeprowadzania można wyprowadzić wniosek, iż tylko tam, gdzie ustawodawca decyduje się na skonkretyzowanie zagrożeń, wyszczególnia ich rodzaje (jak czyni to np. w art. 21a ust. 2 pkt 3 PrBud, określającym obowiązek uwzględnienia specyfiki obiektu w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, co może in concreto oznaczać konieczność uwzględnienia zagrożenia promieniowaniem jonizującym). Przykładem jest również art. 50 ust. 1 pkt 2 PrBud, w którym podstawą do wstrzymania robót budowlanych przez inspektora nadzoru budowlanego może być wykonywanie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W każdym zatem wypadku, gdy w przepisie nie ma rozróżnienia rodzajów zagrożeń, chodzić będzie o wszelkie zagrożenia.
Każdy rodzaj zagrożenia w trakcie realizacji budowy uprawnia projektanta do żądania wpisem do dziennika budowy wstrzymania robót budowlanych
Biorąc pod uwagę powyższe racje należy uznać, że każdy rodzaj zagrożenia, w każdym stopniu jego prawdopodobieństwa, jest podstawą do skorzystania przez projektanta z jego kompetencji określonej w art. 21 pkt 2 lit. a) PrBud.
Analogiczne wnioski płyną z analizy piśmiennictwa dotyczącego art. 21 pkt 2 lit b) PrBud. K. Buliński w komentarzu do art. 21 wskazuje: Przepis art. 21 pkt 2 uprawnia projektanta do zamieszczania w dzienniku budowy wpisów zawierających żądanie wstrzymania robót budowlanych w razie stwierdzenia możliwości powstania zagrożenia, względnie wykonywania robót budowlanych niezgodnie z projektem. Dokonanie przez projektanta w dzienniku budowy wpisu dotyczącego jej prowadzenia niezgodnie z projektem ma związek z nałożonym na kierownika budowy w przepisie art. 22 pkt 5 obowiązkiem poinformowania o tym wpisie inwestora. Może to mieć znaczenie w zakresie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy inwestorem i projektantem, ale nie tylko, gdyż wskazane w dzienniku budowy przez projektanta odstępstwo od projektu może mieć też, czasem nawet istotne, znaczenie dla stosunków publicznoprawnych. Wpis dotyczy nie tylko zaistniałego już zagrożenia, lecz także możliwości jego powstania.
Z kolei M. Łaczmańska w swoim komentarzu do wskazanego przepisu podnosi: W przypadku złożenia przez projektanta w formie wpisu do dziennika budowy żądania wstrzymania robót budowlanych w związku ze stwierdzeniem możliwości powstania zagrożenia po stronie kierownika budowy powstaje obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz bezzwłocznego zawiadomienia o tym fakcie właściwego organu nadzoru budowlanego. W przypadku gdy projektant stwierdzi wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z projektem, kierownik budowy ma jedynie obowiązek zawiadomić inwestora o tym, że w dzienniku budowy złożony został wpis dotyczący wstrzymania robót budowlanych. Oznacza to, że inwestor będzie osobą podejmującą decyzję dotyczącą czynności, jakich należy dokonać. To inwestor będzie zatem decydował o tym, czy kontynuować prace budowlane wbrew zastrzeżeniom projektanta. Jeśli jednak zaakceptowane przez inwestora odstępstwa okażą się istotne, może się to wiązać ze wstrzymaniem robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4. Jeżeli roboty budowlane są prowadzone pomimo zgłoszenia przez projektanta żądania ich wstrzymania, projektant może powiadomić o takiej sytuacji właściwy organ. (…) Każde odstępstwo od projektu powinno być wpisane do dziennika budowy. Zgodnie z orzecznictwem żadne odstępstwo nie może jednak powodować zagrożenia dla życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2005 r.,OSK 1683/2004, LexPolonica nr 2127860, niepubl.).
Autorem wpisu jest adwokat Piotr Konopka.
