Ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) wprowadzono do porządku prawnego uproszczone postępowanie legalizacyjne. Dotyczy ono obiektów, których budowa zakończyła się co najmniej 20 lat przed dniem wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (mówiąc w uproszczeniu – obiektów zbudowanych przed 20 laty i dawniej).
Z perspektywy właściciela obiektu szczególnie atrakcyjną przewagą uproszczonego postępowania legalizacyjnego nad „tradycyjną” legalizacją jest całkowite zwolnienie od ponoszenia opłaty legalizacyjnej.
Możliwość zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej została wprost wyłączona w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wydano decyzje o nakazie rozbiórki przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. przed 19 września 2020 r.). Sposób redakcji art. 49f Prawa budowlanego, który stanowi podstawę dla legalizacji „uproszczonej” może budzić wątpliwości co do potencjalnych stanów faktycznych, w których procedura ta znajdzie zastosowanie. W szczególności wartym rozważenia jest, czy dopuszczalna będzie legalizacja uproszczona w odniesieniu do sytuacji, w których inwestor dysponujący decyzją o pozwoleniu na budowę (lub taki, który we właściwym trybie dokonał zgłoszenia robót) w istotny sposób odstąpił od warunków pozwolenia (lub, odpowiednio, zgłoszenia).
Przesłanki uproszczonej legalizacji w przypadku braku pozwolenia na budowę dla części obiektu budowlanego
Zgodnie z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego:
W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
- bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
- bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
– jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Literalne brzmienie art. 49f Prawa budowlanego wskazuje wprost na sytuację, w której obiekt budowlany lub jego część została wybudowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia. Oznacza to, że wprost objęty został uproszczoną procedurą legalizacyjną przypadek następczej rozbudowy obiektu zrealizowanego pierwotnie zgodnie z treścią pozwolenia na budowę, ta bowiem polega na powiększeniu powierzchni zabudowy obiektu, np. poprzez dobudowanie dodatkowego pomieszczenia bądź przesunięcie ścian zewnętrznych budynku. A zatem w przypadku, gdy budynek zostałby zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, a następnie, już po jego wybudowaniu, doszłoby do dobudowania dodatkowej części tego budynku (chociażby niewielkiej, jednak prowadzącej do powiększenia powierzchni jego zabudowy), niewątpliwie wypełniona zostałaby hipoteza art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego.
Wykładnia językowa art. 49f pr. bud. a wątpliwości co do zakresu objęcia procedurą uproszczonej legalizacji obiektów istotnie odbiegających od warunków udzielonego pozwolenia na budowę
Nie zostało jednocześnie wprost przesądzone przez ustawodawcę czy procedura uproszczonej legalizacji obejmuje również przypadek, w którym obiekt budowlany, dla którego wydane zostałoby pozwolenie na budowę, zostałby finalnie zrealizowany w sposób odmienny od treści i warunków tego pozwolenia. Innymi słowy, nie zostało wprost w art. 49f Prawa budowlanego rozstrzygnięte czy procedura uproszczonej legalizacji może być zastosowana również do tzw. budowy z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. W tym wypadku – choć literalne ujęcie art. 49f wskazywałoby prima facie, że dotyczy wyłącznie klasycznej samowoli budowlanej, tj. realizacji obiektu lub jego części bez pozwolenia na budowę, tym niemniej wskazać należy na zasadnicze argumenty świadczące o nietrafności takiej interpretacji i o dopuszczalności objęcia nią również innych przypadków samowoli budowlanej (nie budzi wątpliwości, że tzw. budowa z istotnymi odstępstwami jest traktowana jako jedna z form samowoli budowlanej).
Przede wszystkim wskazać należy, że nie jest sprzeczna z elementarnymi intuicjami językowymi taka wykładnia, wedle której obiekt zrealizowany z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę będzie w tej części, która dotknięta jest tymi zmianami, zrealizowany de facto bez jakiejkolwiek podstawy w postaci odpowiedniego wyrzeczenia zawartego w treści pozwolenia na budowę bądź odpowiedniego rysunku zawartego w treści zatwierdzonego projektu. Przy takim rozumieniu można zatem stosując autonomiczne rozumienie sformułowania w części przyjąć, że budowa z istotnymi odstępstwami jest również objęta art. 49f Prawa budowlanego. Podkreślić tu należy, że argument ten jest argumentem z obszaru rozważań dotyczących możliwego rozumienia językowego art. 49f Prawa budowlanego, a zatem operującym w ramach wykładni językowej tego przepisu.
Nawet gdyby jednak przyjąć, że powyższy sposób rozumienia językowego nie jest uprawniony, to wskazać należy na inne dyrektywy interpretacyjne, które utwierdzają w słuszności omawianego rozwiązania.
Względy celowościowe przemawiające za rozszerzającą wykładnią art. 49f pr. bud. (objęcie hipotezą przepisu istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę)
W nowszym orzecznictwie sądowym oraz doktrynie coraz częściej podnosi się, że wykładnia językowa przepisów prawnych nie ma bezwzględnego prymatu. Co więcej, podkreśla się, że dopuszczalne jest odchodzenie od jej rezultatów nawet wówczas, gdy są one jednoznaczne. Po pierwsze odstąpienie od wyników wykładni literalnej dopuszczalne jest, gdy są one oceniane jako nieracjonalne i absurdalne, po wtóre – gdy naruszają one wartości konstytucyjne. Wreszcie odrzucenie wyników wykładni gramatycznej możliwe jest także w sytuacji, gdy wyniki wykładni gramatycznej kolidują z powszechnie respektowanymi wartościami i mogą być oceniane jako niesprawiedliwe, niesłuszne czy też krzywdzące (vide: wyroki NSA: z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 496/08, z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1445/12). Wskazuje się, że sąd nie jest zwolniony z powinności weryfikacji, czy efekt wykładni językowej jest zgodny z innymi metodami wykładni. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy w wyniku jego konfrontacji z innymi przepisami lub z celem regulacji prawnej.
W świetle powyższych wywodów, jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie dogmatyczne założenie swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi, jakie prezentuje w niniejszej sprawie strona skarżąca.
Ratio legis wprowadzenia do porządku prawnego procedury uproszczonej legalizacji
Warto podnieść, że głównym celem wprowadzenia tzw. uproszczonej legalizacji samowoli budowlanych była chęć usankcjonowania obiektów istniejących od ponad 20 lat, a przez to na stałe wkomponowanych w ład przestrzenny. W uzasadnieniu do Druku nr 121 Rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, mocą którego wprowadzono art. 49f i następne do Prawa budowlanego, wskazano:
Przepisami art. 49f–49i do Prawa budowlanego zostało wprowadzone uproszczone postępowanie legalizacyjne odnoszące się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu.
W polskim systemie prawa w wielu przypadkach przewidziana jest instytucja tzw. przedawnienia czynu (dotyczy to np. prawa podatkowego, a także karnego). Natomiast delikt związany z naruszeniem prawa budowlanego nie przedawnia się nigdy, nawet w sytuacjach, gdy dany obiekt nie może być zalegalizowany mimo najlepszych chęci i starań jego właścicieli lub użytkowników, w sytuacji, gdy istnieje już od bardzo długiego czasu i wkomponował się w środowisko architektoniczne na danym obszarze (przez ten czas organ nadzoru budowlanego nie ingerował, nie ma także skarg ze strony zainteresowanych osób czy instytucji). W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.) wskazuje okres 20 lat, po którym posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze.
Zaproponowane w ustawie rozwiązanie dotyczące samowoli starszych niż sprzed 20 lat co do zasady nie jest przedawnieniem, gdyż zakłada ono stosowanie procedury administracyjnej. Wprowadzenie przedmiotowej procedury (brak możliwości wprowadzenia przedawnienia) konieczne jest jednak ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowanych szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy (a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań). Właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nie ulega zatem wątpliwości, że celem wprowadzonej regulacji było uporządkowanie tych przypadków, w których zrealizowane przed 20 laty obiekty były w całości bądź części (co wprost wskazał ustawodawca w treści art. 49f ust. 1) pozbawione podstawy prawnej w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, a jednocześnie obiekty te gwarantowały bezpieczne użytkowanie.
Negatywne konsekwencje wyłączenia możliwości legalizacji „istotnych odstępstw” od pozwolenia na budowę w ramach procedury legalizacji uproszczonej
Wykładnia przeciwna, dopuszczająca uproszczoną legalizację tylko w wypadkach obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę, prowadzi do absurdalnych i niesprawiedliwych rozwiązań, w których promowani są inwestorzy w jaskrawy sposób nierespektujący obowiązujących przepisów prawa, a gorzej traktowani są ci inwestorzy, którzy przynajmniej do pewnego stopnia realizowali obiekt zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, w międzyczasie jednak dokonując istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Wykluczenie możliwości uproszczonej legalizacji dla drugiej kategorii inwestorów jest zatem sprzeczne z głównym celem wprowadzonej regulacji oraz zasadami sprawiedliwości społecznej, naruszając jednocześnie zasadę równości wobec prawa (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP)
Autorem wpisu jest adwokat Piotr Konopka.
