Dzisiaj publikujemy drugą część tego wpisu adwokata Piotra Konopki n/t przesłanek wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę w stanie epidemii. Wymaga podkreślenia, że wpis ten nie stanowi porady prawnej w indywidualnych przypadkach a jedynie ogólne scharakteryzowanie doniosłego problemu prawnego. Jeżeli potrzebujesz porady prawnej w swojej sprawie, zachęcamy do bezpośredniego kontaktu z kancelarią.
Możliwość wykonania decyzji nieostatecznej w sytuacji zgodności decyzji z żądaniem wszystkich stron postępowania
W pewnym sensie zbliżonym rozwiązaniem dla omówionego w poprzednim wpisie, jest sytuacja uregulowana w art. 130 § 4 ab initio k.p.a., zgodnie z którym decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Podobieństwo tej instytucji do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez wszystkie strony wyraża się w sprzyjającej wnioskodawcy woli wszystkich stron postępowania, które jednak – w tym wypadku – zamiast składać już po wydaniu decyzji odrębne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania – muszą jedynie prezentować zgodność swojego stanowiska procesowego z żądaniem wyrażonym we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Istotną różnicą jest natomiast to, że w tym przypadku decyzja administracyjna nie nabiera waloru ostateczności, a jedynie pomimo jej nieostatecznego charakteru, może być wykonywana. Kolejną, istotną różnicą, jest niedefinitywny skutek prawny zgodności decyzji z żądaniem wszystkich stron, nie wyklucza on bowiem tego, że pomimo pierwotnej aprobaty jedna ze stron złoży następnie odwołanie. Niepewność ta trwa zatem przez cały okres, w którym nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania. Płynąca z art. 130 § 4 możliwość wykonywania decyzji w przypadku zgodności stanowisk wszystkich stron trwa zatem od momentu wydania decyzji do momentu, w którym którakolwiek strona złoży od niej odwołanie.
Forma wyrażenia stanowiska przez inne strony postępowania
Ustawodawca nie przesądził przy tym momentu początkowego, ani też formy, w jakiej inne strony postępowania mogłyby wyrazić swoje stanowisko w sprawie w sposób, który pozwalałby na przyjęcie, że żądanie wyrażone we wniosku jest zgodne z ich żądaniem. W związku z powyższym dopuszczalna wydaje się taka interpretacja, w myśl której już od momentu wszczęcia postępowania (co w przypadku postępowania inicjowanego na wniosek strony następuje z dniem doręczenia organowi wniosku zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a.) strony postępowania mogą wyrażać swoje stanowisko wskazujące na akceptację zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Można się przy tym zastanawiać czy wystarczające byłoby wyrażenie stanowiska przez stronę, niezależnie od tego czy organ w sposób sformalizowany włączył ją do postępowania, czy też musiałoby to nastąpić nie wcześniej niż w momencie procesowego włączenia strony do postępowania, jednak wątpliwość ta ma raczej charakter akademicki. O ile zatem wszystkie strony postępowania wyrażą w sposób jednoznaczny swoją aprobatę dla wniosku inwestora, wydanie decyzji z tym żądaniem zgodnej aktualizuje hipotezę art. 130 § 4 k.p.a., co umożliwia jej wykonywanie. Konstrukcja tej instytucji przesądza przy tym, że stanowisko stron winno być wyrażone w toku trwającego postępowania, tj. przed wydaniem decyzji administracyjnej, po jej wydaniu bowiem brak jest trybu, w którym mogłaby nastąpić weryfikacja zgodności stanowisk stron z żądaniem inwestora. Stanowisko dopuszczające możliwość zastosowania omawianej instytucji do postępowań z wieloma stronami postępowania jest przy tym aprobowane w piśmiennictwie (por. Łaszczyca Grzegorz. Art. 130. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III. LEX, 2010; Golęba Anna. Art. 130. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019).
Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności
Kolejnym, istotnym wyjątkiem od zasady, w myśl której decyzje nieostateczne nie podlegają wykonaniu, jest instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.
Katalog przesłanek umożliwiających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest zbyt szeroki, jednak poszczególne kategorie są na tyle pojemne, że wydaje się możliwe zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności do dużej części decyzji administracyjnych (w tym pozwoleń na budowę) wydawanych w trakcie trwania stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego. Można bowiem argumentować, że wyjątkowo ważny interes strony, stanowiący jedną z możliwych podstaw nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wyraża się np. w dążeniu do zabezpieczenia sytuacji prawnej inwestora – przynajmniej na czas trwania epidemii, co niejednokrotnie może być związane z istniejącym ryzykiem poniesienia przez niego szkody majątkowej w wypadku oczekiwania na ostateczność decyzji, która nie nastąpi wcześniej niż po zakończeniu stanu epidemii. Również spojrzenie na to zagadnienie od strony globalnej, w której wstrzymanie wykonywania wszystkich wydawanych w kraju pozwoleń na budowę na cały czas trwania epidemii, mogłoby nieść katastrofalne skutki dla gospodarki, natychmiastowe wykonanie decyzji może być uzasadnione interesem społecznym. W każdym jednak przypadku nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności musi być oparte na konkretnych przesłankach, dotyczących sytuacji faktycznej lub prawnej danego inwestora, lub danej inwestycji. Z całą pewnością zatem inny może być zakres czynników uzasadniających natychmiastową wykonalność pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, a inny – budowy dworca kolejowego, drogi ekspresowej czy placówki medycznej. Należy mieć na uwadze, że całkowicie atypowe okoliczności procedowania decyzji administracyjnych w stanie epidemii winny prowadzić do znacznie bardziej liberalnego podejścia organów do postrzegania interesu strony (inwestora) i stosowania art. 108 § 1 k.p.a., niż gdyby to miało miejsce w sytuacji typowej. Podstawy faktyczne i ocena zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, dokonywana przez organ, winna jednak być dokonywana w oparciu o realne przesłanki, których wykazanie stanowi przede wszystkim domenę tej strony, na której korzyść taki rygor miałby być zastrzeżony (in concreto – inwestora).
Zarządzenie biegu terminu do wniesienia odwołania
W okresie, o którym mowa w ust. 1, organ, sąd lub podmiot, prowadzący odpowiednio postępowanie lub kontrolę, może wyznaczyć stronie termin do dokonania czynności lub zarządzić bieg terminu określonego ustawą z możliwością określenia go na czas dłuższy, niż przewidziany ustawą, jeżeli wymaga tego interes publiczny lub ważny interes strony albo kontrolowanego. Strona, uczestnik postępowania, kontrolowany i ich kontrahent oraz organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, są obowiązani do dokonania czynności w wyznaczonym terminie, a w przypadku zarządzenia biegu terminu następują skutki, które ustawa wiąże z upływem terminu.
Przepis ten – który w pierwotnym brzmieniu regulował jedynie przypadek wyznaczenia stronie terminu do wykonania określonej czynności, obecnie obejmuje również dość osobliwy przypadek, polegający na zarządzeniu biegu terminu określonego ustawą. Na mocy zatem osobnej decyzji procesowej sąd lub organ może – na mocy własnego zarządzenia – doprowadzić do uchylenia ogólnych skutków normy wynikającej z art. 15zzs ust. 1 specustawy COVID-19, tj. tej, którą ustawodawca dokonał zawieszenia i wtrzymania rozpoczęcia biegu terminów procesowych we wszystkich postępowaniach sądowych i administracyjnych. Raczej nie powinno budzić wątpliwości, że terminem określonym ustawą jest m.in. termin na wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej, albowiem jest on uregulowany wprost w treści art. 129 § 2 k.p.a. Z tego wynika zatem, że na mocy odrębnego rozstrzygnięcia, które w postępowaniu administracyjnym – jak się wydaje – winno przybrać formę postanowienia – organ jest władny do zarządzenia rozpoczęcia biegu terminu na wniesienie odwołania przez strony tego postępowania. Nie jest przy tym jasne czy takie postanowienie mogłoby być integralnym elementem samej decyzji, czy też winno być wydane osobno, wobec jednak niezastrzeżenia przez ustawodawcę zaskarżalności takiego rozstrzygnięcia, przyjąć należy, że nie podlega ono odrębnemu zaskarżeniu w drodze zażalenia. Przesłanką zarządzenia biegu terminu na wniesienie odwołania jest zaś, zgodnie z art. 15zzs ust. 4 specustawy COVID-19, interes publiczny lub ważny interes strony, a zatem przesłanki szersze i mniej rygorystyczne niż np. nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (gdzie – dla porównania jedną z przesłanek jest wyjątkowo ważny interes strony). Również zgodnie z powołanym przepisem organ został wyposażony w kompetencję, aby w omawianym postanowieniu wydłużyć stronom termin na wniesienie odwołania, w porównaniu do terminu ogólnego wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a., a ustawodawca nie określił, o ile termin ten może zostać wydłużony. W tym zatem zakresie, tj. w kwestii długości określonego przez organ, wydłużonego terminu na wniesienie odwołania, rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Jeżeli zatem tylko organ administracji architektoniczno-budowlanej skorzysta z kompetencji przyznanej mu na mocy art. 15zzs ust. 4 specustawy COVID-19, termin na wniesienie odwołania dla stron postępowania może rozpocząć swój bieg na ogólnych zasadach, pomimo trwania stanu epidemii, co w określonych wypadkach (np. w razie bezskutecznego upływu terminu na wniesienie odwołania) może doprowadzić do ostateczności, a co za tym idzie, również wykonalności decyzji.
Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji wydawanej przez organ I instancji – to ten organ będzie dysponował kompetencją do zarządzenia biegu terminu na wniesienie odwołania od decyzji przez ten organ wydanej. Zachodzi jednak pytanie o to czy organ II instancji pozostaje właściwym do wydania analogicznego postanowienia w przedmiocie zarządzenia biegu terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Na tak postawione pytanie odpowiedzieć należy twierdząco. Po pierwsze, to organ II instancji podejmuje wszelkie czynności zmierzające do wprowadzenia decyzji tego organu do obrotu prawnego, doręczenia jej wszystkim stronom i – w ten sposób – otwarcia biegu terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli zatem te czynności są domeną organu II instancji, to ten organ właśnie (a nie sąd) winien być władny w zakresie zarządzenia biegu terminu na zaskarżenie własnej decyzji. Po drugie, trudno byłoby przyjmować, że analizowane tu zarządzenie biegu terminu na wniesienie skargi miałby wydać sąd administracyjny, skoro warunkiem przekazania akt postępowania wraz ze skargą do tego sądu, jest dopełnienie wszelkich czynności związanych z doręczeniem decyzji II instancji stronom i stwierdzenie, że upłynęły już wszelkie terminy na zaskarżenie decyzji wobec innych stron postępowania. Przekazanie akt sądowi nie powinno nastąpić zaś w sytuacji, kiedy termin na wniesienie skargi w ogóle nie rozpoczął swojego biegu, albo uległ on zawieszeniu dla niektórych stron postępowania.
W związku z tym należy dojść do wniosku, że w dużej mierze to od organów administracji publicznej (I i II instancji) zależeć będzie to czy do końca trwania stanu epidemii prawa procesowe stron zostaną zawieszone (a decyzje pozostaną nieostateczne), czy też – w wyniku skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 15zzs ust. 4 specustawy COVID-19 – nastąpi uchylenie skutków zawieszenia terminów procesowych, a w dalszej perspektywie również ostateczność decyzji.
