W praktyce działalności inwestycyjnej w kontekście trwającej epidemii pojawiło się kluczowe zagadnienie, tj. czy możliwe jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę (tj. faktyczne wykonywanie tej decyzji) uzyskanego w trakcie trwania stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego, a to wobec zawieszenia terminów procesowych w trakcie trwania tego stanu. Niniejszy wpis stanowi próbę odpowiedzi na to pytanie. Wymaga podkreślenia, że wpis ten nie stanowi porady prawnej w indywidualnych przypadkach a jedynie ogólne scharakteryzowanie doniosłego problemu prawnego. Jeżeli potrzebujesz porady prawnej w swojej sprawie, zachęcamy do bezpośredniego kontaktu z kancelarią.
Charakterystyka problemu w kontekście procesu inwestycyjnego
W związku ze szczególną sytuacją faktyczną i prawną związaną z trwającym aktualnie stanem epidemii związanej z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 ustawodawca dostrzegł problem związany z ryzykiem niekorzystnych skutków prawnych wynikających z upływu czasu, w związku z rozmaitymi postępowaniami, w których obywatele uczestniczą na prawach stron. Problem ten – w najbardziej prozaiczny sposób – przejawia się przede wszystkim w ryzyku upływu terminów na wniesienie środków prawnych od orzeczeń sądowych lub decyzji administracyjnych, co z kolei pociągałoby konieczność prowadzenia setek tysięcy postępowań incydentalnych po zakończeniu epidemii, a które zmierzałyby do przywrócenia uchybionych terminów, w oparciu o założenie, że uchybienie terminowi najczęściej miało miejsce bez winy strony. W każdym jednak wypadku takie postępowania wiązałyby się z koniecznością oceny indywidualnych okoliczności sprawy, w szczególności tego, na ile wobec danej osoby skutki samej epidemii lub wprowadzenia (w sensie prawnym) stanu epidemii uniemożliwiały dochowanie terminu na wniesienie środka prawnego. Aby uniknąć związanej z tym multiplikacji postępowań i – być może również ryzyka związanego z pewnym zakresem uznaniowości rozstrzygnięć, ustawodawca wprowadził do systemu prawnego rozwiązanie polegające na zawieszeniu (i nierozpoczęciu) biegu wszystkich terminów procesowych, tj. również tych, które wiążą się z wnoszeniem środków prawnych. Stało się tak na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568), która wprowadziła do specustawy COVID-19 art. 15zzs.
Szczególnie interesujący i praktycznie doniosły wydaje się problem możliwości wykonywania tych decyzji administracyjnych, które są lub będą wydawane w czasie trwania stanu epidemii. Zasadą jest to, że tylko decyzje ostateczne podlegają wykonaniu. Zgodnie z jasnym brzmieniem przepisu art. 15zzs ust. 1 bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tym kontekście może być kwestionowany – zwłaszcza przez strony o sprzecznych wobec inwestora interesach – hipotetyczny pogląd, że decyzje takie stają się w stanie epidemii ostateczne, a jedynie strony mogą po zakończeniu epidemii lub stanu zagrożenia epidemią złożyć odwołanie, co niejako uchyliłoby w sposób automatyczny ostateczność decyzji. W kontekście art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym ostatecznymi są tylko takie decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, pogląd taki bynajmniej nie jest jedynym możliwym na gruncie omawianych przepisów, a z całą pewnością może budzić wątpliwości. Instytucja określona w art. 15zzs specustawy COVID-19 o tyle bowiem różni się od instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, że ma charakter generalny i abstrakcyjny, w przeciwieństwie do indywidualno-konkretnego trybu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W przypadku ustawowego spoczywania terminów procesowych zatem w sposób odgórny przesądzone zostało, że terminy na wniesienie środków prawnych nie biegną, a zatem – jak się wydaje – nadal przysługują od nich odwołania w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., co czyni je nieostatecznymi. Przesądzającym zdaje się być art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Jeżeli zatem termin na wniesienie odwołania nie rozpoczął swojego biegu, lub też jego bieg został zawieszony, to trudno mówić o upływie terminu na wniesienie odwołania, od którego ustawodawca uzależnił możliwość wykonania decyzji.
Sytuacja ta rodzi jednak daleko idące, potencjalnie niebezpieczne, konsekwencje. Chcąc chronić obywateli przed niekorzystnymi skutkami stanu epidemii, przyjmując gwarancje zachowania ich praw procesowych w postępowaniach, w których biorą oni udział, ustawodawca de facto wprowadził regulację, która może rodzić niebezpieczeństwo zablokowania toku postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest wydawanie pozwoleń na budowę, co nie tylko może wywoływać wymierne szkody u inwestorów, ale także rzutować niekorzystnie na całą gospodarkę.
Mając to na uwadze, w niniejszym opracowaniu zaprezentowane zostaną trzy propozycje możliwych trybów, po zastosowaniu których decyzja administracyjna (in concreto również pozwolenie na budowę) może być realnie wykonywane, a zatem może być na jej podstawie zrealizowany konkretny obiekt budowlany.
Ostateczność decyzji w wyniku zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez strony postępowania
Przepisy specustawy COVID-19 nie uchylają ogólnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie sposobu stosowania instytucji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, ani też nie wprowadzają w tym zakresie żadnych modyfikacji. Mając to na uwadze, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 127a § 1 k.p.a. strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Bieg terminu na wniesienie odwołania nie został określony wprost w ustawie, ale wynika z zestawienia treści art. 129 § 2 k.p.a., oraz art. 57 § 1 kpa. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Powszechnie się przy tym przyjmuje, że – mając na uwadze regulację ogólną zawartą w art. 57 § 1 kpa, początkiem biegu terminu na wniesienie odwołania, jest dzień następujący po dniu doręczenia decyzji, a nie dzień jej doręczenia. Już na gruncie tego przepisu pojawiło się w orzecznictwie sądowym zagadnienie – jak należy traktować sytuację, kiedy strona wniesie odwołanie w tym samym dniu, kiedy otrzyma decyzję, tj. w dniu doręczenia. Z perspektywy bowiem początku biegu terminu na wniesienie odwołania, takie odwołanie mogłoby być potencjalnie traktowane jako przedwczesne. Na kanwie tego problemu zapadł wyrok NSA z 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 161/12, w którym przyjęto, że odwołanie jest dopuszczalne już od dnia otrzymania decyzji przez stronę (bo decyzja weszła do obrotu prawnego), a termin do jego wniesienia zaczyna biec od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. W treści tego wyroku oddzielono zatem wyraźnie zagadnienie wejścia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego od rozpoczęcia biegu terminu na wniesienie odwołania, i przyjęto – na korzyść strony odwołującej, że możliwe jest złożenie odwołania od decyzji jeszcze przed rozpoczęciem biegu terminu na wniesienie odwołania, o ile tylko decyzja administracyjna weszła do obrotu prawnego. Zagadnienie to jest aktualnie w sposób jednolity rozwiązywane również w przypadku, kiedy strona wniosła odwołanie przed doręczeniem jej decyzji, ale po wejściu decyzji do obrotu prawnego (co następuje z chwilą pierwszego doręczenia decyzji którejkolwiek stronie) – orzecznictwo nie uznaje takiego odwołania za przedwczesne (por. np. z najaktualniejszego orzecznictwa wyrok WSA w Poznaniu z 28.02.2018, IV SA/Po 1250/17, wyrok NSA z 30.05.2019, II OSK 1320/18, wyrok WSA w Krakowie z 15.11.2019, II SA/Kr 1339/19). Podkreślić należy, że powyższa wykładnia ma charakter funkcjonalny i abstrahuje od literalnego brzmienia przepisów regulujących sposób liczenia terminu na wniesienie odwołania od decyzji.
Zestawienie treści art. 129 § 2 k.p.a. (w związku z art. 57 § 1 k.p.a.) z art. 127a § 1 k.p.a. pozwala na przyjęcie, że kompetencja strony do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania jest pochodną samego prawa do wniesienia odwołania. Możliwość zrzeczenia się tego prawa nie powinna być zatem ani wcześniejsza, ani też późniejsza czasowo, od możliwości samego wniesienia odwołania, w imię swoiście rozumianej zasady nemo plus iuris, w typ wypadku aplikowanej jako niemożliwość wyzbycia się prawa, które komuś nie przysługuje. Ilekroć tylko strona nabywa prawo do skutecznego zaskarżenia decyzji, winna mieć również prawo do tego, aby się tego prawa zrzec. Nie ma przy tym racjonalnych i funkcjonalnych powodów, aby inaczej określić reżim prawny momentu początkowego dla wniesienia odwołania i dla zrzeczenia się tego prawa. To pozwala również i w tym wypadku na odejście od językowego ujęcia przepisu i przyjęcie, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania możliwe jest wraz z wejściem decyzji do obrotu prawnego, co następuje z chwilą pierwszego doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. W tym też kierunku argumentują niektórzy komentatorzy przyjmując, że za skuteczne uznać należy złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania od decyzji doręczonej w dniu zrzeczenia się odwołania. Za niedopuszczalne natomiast należy uznać złożenie oświadczenia przed doręczeniem decyzji lub jej ogłoszeniem, bez jednak wskazania komu decyzja jest doręczona (Golęba Anna. Art. 127(a). W: H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019).
Mając powyższe na uwadze, pomimo zawieszenia biegu terminów procesowych na mocy art. 15zzs specustawy COVID-19, możliwe jest skorzystanie przez strony z ich kompetencji przyznanej na mocy art. 127a k.p.a., określającej tzw. zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania. O ile zatem decyzja zostanie skutecznie doręczona którejkolwiek ze stron postępowania, dopuszczalne staje się (począwszy od dnia doręczenia włącznie) zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez wszystkie strony postępowania, co skutkuje automatycznie ostatecznością (i prawomocnością, tj niezaskarżalnością do sądu administracyjnego) decyzji i możliwością jej wykonania. Skutek taki następuje, w myśl art. 127a § 2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania.
Kolejne dwie propozycje możliwych trybów postępowania zostanie przedstawione w kolejnym wpisie.
