Odzyskaj pełną kontrolę nad swoją nieruchomością

Rejestr Zabytków stanowi najmocniejszą formę ochrony uznanej za zabytek nieruchomości spośród form wymienionych w treści pytania. Włączenia nieruchomości do Rejestru Zabytków dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej, której wydanie następuje w sformalizowanym trybie postępowania administracyjnego, co do którego zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – w odróżnieniu od wpisów nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków oraz Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.

Wojewódzka Ewidencja Zabytków stanowi spis prowadzony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i analogicznie – Gminna Ewidencja Zabytków przez organ gminy tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo działające ich imieniem podmioty takie jak Miejski Konserwator Zabytków. Procedura włączenia nieruchomości do ww. ewidencji zgodnie z obecnie dominującym w doktrynie poglądem – następuje w drodze czynności administracyjnej organu.

Ujawnienie nieruchomości w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków skutkuje obligatoryjnym zobowiązaniem organu gminy do włączenia nieruchomości także do ewidencji gminnej. Powagi powyższemu powiązaniu wpisów do ewidencji dodaje fakt, iż ograniczenia prawa własności oraz obowiązki właściciela pozostają wywodzone z włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Przykład:

• Właściciel domu z lat 20. XX w. ustala, że budynek nie figuruje w Rejestrze Zabytków, lecz pozostaje ujawniony w gminnej ewidencji zabytków na podstawie wcześniejszego włączenia założonej dla nieruchomości przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ewidencji wojewódzkiej. Skuteczne działanie wymaga wówczas zakwestionowania obu wpisów.

Rozwinięcie tematu na blogu kancelarii.

Włącznie nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków nie pozbawia właściciela prawa własności do włączanej nieruchomości, stanowi jednak często jego dotkliwe ograniczenie, którego podstawowe przykłady przywołano poniżej.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz na rozbiórkę nieruchomości ujawnionych w Gminnej Ewidencji Zabytków organ administracji architektoniczno-budowlanej musi każdorazowo uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Powyższego uzgodnienia wymagać będzie także decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o realizacji inwestycji celu publicznego.

Na właścicielu nieruchomości włączonej do ewidencji gminnej ciążą ponadto obowiązki wynikające z ustawy prawo ochrony zabytków, takie jak dbanie i utrzymywanie zabytku w dobrym stanie, prowadzenie w tym celu prac restauratorskich i zabezpieczających oraz dopełnianie obowiązków informacyjnych wobec konserwatora. Nieuczynienie zadość przepisanym obowiązkom może skutkować odpowiedzialnością karną właściciela.

Należy także zaznaczyć, iż organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje zobowiązany do objęcia ochroną konserwatorską nieruchomości ujawnionych w Gminnej Ewidencji Zabytków – tak więc gminna ewidencja stanowi także źródło ograniczeń nakładanych aktami prawa miejscowego.

Co wymaga podkreślenia – przedmiotowe naruszenie prawa własności nie materializuje się dopiero w chwili napotkania przeszkody w postaci niemożności realizacji prawa własności w jego pierwotnym zakresie np. za sprawą wydania przez organ decyzji o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę, bowiem źródło naruszenia prawa własności stanowi samo dokonanie wadliwego włączenia nieruchomości Gminnej Ewidencji Zabytków.

Gminna Ewidencja Zabytków stanowi prowadzony przez organ gminy zbiór kart adresowych założonych dla włączanych w jej poczet nieruchomości. Co do zasady zakres ewidencji wraz z jej aktualizacjami pozostaje publikowany w Biuletynie Informacji Publicznej. Bazując jednak na doświadczeniu kancelarii w sprawach danego rodzaju – należy zauważyć, iż organy gminy dopuszczają się zaniedbań wobec obowiązków związanych z prowadzeniem rzeczonej ewidencji.

Często publikowane zarządzenia konstytuujące utworzenie Gminnych Ewidencji Zabytków, jak i publikowane aktualizacje zasobu, pozostają ze sobą w sprzeczności, są nieaktualne, zawierają błędne oznaczenia nieruchomości w zakresie adresu czy danych katastralnych, natomiast załączona do kart adresowych nieruchomości dokumentacja zdjęciowa jest dalece nieaktualna, bądź w ogóle nie została sporządzona.

Powyższe zaniedbania często znacznie utrudniają, a w skrajnych przypadkach uniemożliwiają, ustalenie w prosty sposób podstawy włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków oraz czy nieruchomość została do rzeczonej ewidencji włączona – a jeżeli tak to w jakiej dacie.

Powyższe rodzi konieczność każdorazowego występowania z wnioskami o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej kierowanymi zarówno do organów szczebla gminnego jak i wojewódzkiego – oraz każdorazowej szczegółowej weryfikacji informacji i dokumentów uzyskanych od organów oraz pochodzących z publicznie dostępnych źródeł. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż uzyskanie informacji w przedmiocie włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków z reguły wiąże się z rozpoczęciem biegu rygorystycznych terminów prekluzyjnych na zaskarżenie czynności (bądź aktu prawnego), którą nieruchomość została włączona do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Obecnie, mocą rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w brzmieniu obowiązującym od 19 października 2019 r. gmina pozostaje zobowiązana do zawiadomienia właściciela nieruchomości o zamiarze włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków co najmniej 14 dni przed dokonaniem planowanego włączenia nieruchomości do ewidencji oraz do poinformowania o fakcie dokonania takiego włączenia.

Celem zapewnienia zgodności konstytucyjnej postępowania w przedmiocie włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków koniecznym jest umożliwienie właścicielowi zajęcia stanowiska przed dokonaniem ograniczenia jego prawa – nie zaś następcze udostępnienie informacji o dokonaniu ograniczenia.

Powyższy stan rzeczy stał się przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. o sygn. akt P 12/18 usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie przepisów na mocy, których organy gminne dokonywały większości włączeń nieruchomości do Gminnych Ewidencji Zabytków w zakresie, w jakim ograniczały prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w Gminnej Ewidencji Zabytków, bez zapewnienia właścicielowi możliwości partycypacji przed dokonaniem takiego ograniczenia.

Przywołane rozstrzygnięcie Trybunału umożliwiło obronę praw właścicieli nieruchomości, które zostały włączone do Gminnych Ewidencji Zabytków z naruszeniem standardów konstytucyjnych – także przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 19 października 2019 r.

Trybunał Konstytucyjny przywołanym wyrokiem orzekł, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozostaje niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w Gminnej Ewidencji Zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.

Powyższym orzeczeniem Trybunał zidentyfikował zatem pominięcie prawodawcze polegające na braku procedury gwarantującej właścicielowi partycypacji w procesie zmierzającym do włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Nieruchomości.

Przywołane orzeczenie ma charakter zakresowy, wobec czego jego zaistnienie w polskim porządku prawnym rodzi konieczność dokonywania prokonstytucyjnej wykładni oraz stosowania przepisu objętego jego zakresem przez organy administracji publicznej oraz sądy, jednak nie zmienia on swoją mocą stanu wpisów nieruchomości do Gminnych Ewidencji Zabytków dokonanych w warunkach naruszenia prawa.

Należy jednak podkreślić, iż pomimo zaistnienia nad wyraz korzystnego dla spraw danego rodzaju wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skarżący celem obrony naruszonego prawa własności pozostaje zobowiązany do czynienia zadość rygorystycznym terminom prekluzyjnym, które różnią się w zależności od stanu prawnego w jakim dokonano włączenia nieruchomości do ewidencji oraz podstawy prawnej jego dokonania.

Przykład:

Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego samodzielnie nie wywołuje skutku kasatoryjnego wobec dokonanych włączeń nieruchomości do Gminnych Ewidencji Zabytków. Ujęcie nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków pozostaje co do zasady w mocy do momentu jej wyłączenia przez właściwy miejscowo organ gminy na skutek prawomocnego orzeczenia Sądu Administracyjnego bądź w drodze autokontroli organu na skutek wniesienia skargi administracyjnej.

Jednak bezsprzecznie – orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 12/18 z 11 maja 2023 r. stanowi podstawę zarzutu, którego organ nie może pominąć.

Przykład:

• Po wniesieniu skargi gmina samodzielnie wyłączyła kartę adresową z prowadzonej Gminnej Ewidencji Zabytków, a postępowanie sądowe zostało zakończone bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Właściciel wobec podjęcia skutecznych kroków prawnych doprowadził do wykreślenia nieruchomości z ewidencji w drodze autokontroli organu.

Rozwinięcie tematu na blogu kancelarii.

Włączenie karty adresowej zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem podlega zaskarżeniu skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Stanowisko doktryny dopuszcza także możliwość zaskarżania jako podstawy zaistniałego naruszenia aktu prawnego powołującego do życia konkretną Gminną Ewidencję Zabytków, jednak obecnie rzeczony pogląd należy uznać za marginalny – co jednak nie przesądza o jego bezzasadności.

Niezależnie od powyższego należy także rozważyć możliwość wykreślenia nieruchomości z ewidencji wobec utracenia bądź nieposiadania przez przedmiotową nieruchomość cech warunkujących możliwość uznania jej za zabytek.

Celem przeprowadzenia skutecznego postępowania zmierzającego do wykreślenia nieruchomości z Gminnej Ewidencji Zabytków należy uprzednio oszacować prawdopodobieństwo skuteczności każdego z powyższych rozwiązań – co implikuje konieczność wcześniejszego gruntownego i rzetelnego zapoznania się ze stanem faktycznym sprawy, ustaleniem właściwych terminów oraz zgromadzeniem i zweryfikowaniem wszelkich możliwych do uzyskania informacji jawiących się jako istotne dla przedmiotowej sprawy.

Przykład:

• Organ gminy po raz pierwszy opisał „wartości zabytkowe” nieruchomości dopiero w odpowiedzi na wniesioną skargę. W rzeczonej sprawie sporządzona przez organ karta adresowa zabytku zawierała wyłącznie adres, nazwę i przybliżony czas powstania obiektu, natomiast cechy warunkujące uznanie nieruchomości za zabytek nie zostały wykazane w przepisanym terminie.

Ustalenie czy włączenie nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków nastąpiło przed 1 czerwca 2017 r. czy po tej dacie stanowi pierwszy etap analizy każdej sprawy z rzeczonego zakresu. Powyższa data wyznacza bowiem granicę stosowania przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7 kwietnia 2017 r., która odmiennie ukształtowała terminy oraz czynności warunkujące skuteczność zaskarżenia wpisu nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Za najważniejszą różnicę należy uznać przepisaną w „starym” stanie prawnym konieczność uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Powyższy obowiązek nie występuje w obecnym stanie prawnym.

Przykład:

• Budynek został włączony do Gminnej Ewidencji Zabytków w 2014 r. Właściciel powziął wiedzę o fakcie włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków na skutek bezskutecznej próby uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w 2024 roku. W takim stanie rzeczy zastosowanie miały przepisy sprzed nowelizacji. Rozwinięcie tematu na blogu kancelarii.

Rozwinięcie tematu na blogu kancelarii:

Włączenie karty ewidencyjnej zabytku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków analogicznie do włączeń dokonywanych do Gminnej Ewidencji Zabytków zgodnie z dominującym stanowiskiem doktryny stanowi czynność administracyjną i podlega sądowej kontroli.

Powyższa okoliczność jawi się jako szczególnie istotna w sprawach, gdzie włączenie nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków nastąpiło ze względu na fakt wcześniejszego jej ujawnienia w ewidencji wojewódzkiej. Przedmiotowy tryb włączenia nieruchomości do ewidencji gminnej stanowi swojego rodzaju automatyzm, bowiem organ gminy z mocy prawa jest obowiązany do dokonania takiego włączenia, nadto pozostaje zwolniony z obowiązku poprzedzającej włączenie weryfikacji stanu takiej nieruchomości.

W przypadku powzięcia wątpliwości co do legalności dokonanego wpisu do ewidencji wojewódzkiej, wobec ograniczeń których podstawę stanowi w takim stanie rzeczy obligatoryjne włączenie nieruchomości do ewidencji gminnej – celem obrony przed potencjalnie doznanym naruszeniem prawa ze strony organów konieczna będzie weryfikacja legalności wpisu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.

Przykład:

• Właściciel zaskarżył czynność włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków. Sąd administracyjny w ramach rozpoznania wniesionej skargi wskazał, iż włączenie nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków nastąpiło na mocy przepisów zobowiązujących organ gminy do dokonania przedmiotowego włączenia wobec wcześniejszego jej ujawnienia w ewidencji wojewódzkiej. Skarga w takim przypadku podlegała oddaleniu.

W zależności od daty sporządzenia karty zabytku oraz dokonania jej włączenia do ewidencji, a także w zależności od tego czy nieruchomość została włączona do ewidencji wojewódzkiej lub gminnej, właściwymi pozostawały różne wzory kart oraz zakresy informacji jakim karty powinny czynić zadość. Powyższe komplikuje także fakt, iż mocą przepisów przejściowych różnym przekształceniom uległy karty stworzone dla potrzeb „starych” ewidencji, takie jak „karty białe” czy „fiszki adresowe” a także niejednolita praktyka organów w przedmiocie aktualizacji kart już utworzonych. Należy więc uznać, iż weryfikacja karty prowadzonej dla nieruchomości włączonej do ewidencji stanowi złożone zagadnienie, które pozostaje silnie związane ze stanem faktycznym konkretnej sprawy.

Niezależnie od powyższego, należy zaznaczyć, iż włączenie karty założonej dla nieruchomości celem dokonania jej włączenia zarówno do ewidencji gminnej jak i wojewódzkiej, musi wynikać z ustalenia i wykazania przez właściwy organ, iż przedmiotowa nieruchomość posiada cechy warunkujące jej uznanie za zabytek w rozumieniu ustawy prawo o ochronie zabytków. Co istotne – powyższe ustalenia organów muszą uzasadniać konieczność objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską ze względu na jej wartość historyczną, artystyczną lub naukową, zaś podstawy takich ustaleń powinny zostać przez organ uzewnętrznione i wykazane.

Przykład:

• Karta adresowa zabytku prowadzona w ramach Gminnej Ewidencji Zabytków określała datę wzniesienia nieruchomości na rok 1905, podczas gdy wojewódzki konserwator zabytków w wydanym właścicielowi dokumencie wskazał, iż rzeczona nieruchomość powstała w drugiej połowie XIX w. Zauważenie tak znacznej rozbieżności w zakresie ustaleń w przedmiocie stanu nieruchomości może stanowić skuteczny argument w skardze na dokonanie włączenia nieruchomości do ewidencji w warunkach naruszenia prawa.

Otrzymanie takiego zawiadomienia najczęściej oznacza, iż wskazana w nim nieruchomość figuruje w Gminnej Ewidencji Zabytków, dane w niej zawarte pozostają nieaktualne, wobec czego organ podjął działania zmierzające do stworzenia nowej karty adresowej zabytku oraz jej przyłączenie do karty pierwotnie ujawnionej, dokonując w ten sposób jej aktualizacji.

Włączenie nowej karty do ewidencji stanowi oddzielną czynność administracyjną organu, tak więc stanowi osobny przedmiot zaskarżenia z uwzględnieniem osobnych terminów na podjęcie działań prawnych przez właściciela.

Należy także podkreślić, iż otrzymanie takiej informacji najprawdopodobniej świadczy o tym, iż procedura aktualizacyjna przebiega w trybie czyniącym zadość obowiązkowi organu do poinformowania właściciela nieruchomości o zamiarze dokonania aktualizacji oraz następczego poinformowania o włączeniu nowej karty adresowej nieruchomości do ewidencji. Powyższe oznacza, iż w przypadku pozostanie biernym wobec takiego stanu rzeczy może narazić właściciela na ewentualną utratę możliwości oparcia skargi na zarzucie naruszenia gwarantów konstytucyjnych.

Przykład:

• Właściciel otrzymuje zawiadomienie o aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków, chociaż do dnia otrzymania rzeczonej wiadomości pozostawał nieświadomy faktu ujęcia nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków. Zignorowanie zawiadomienia najprawdopodobniej znacznie obniży szansę na dokonanie skutecznego wykreślenia nieruchomości z Gminnej Ewidencji Zabytków.

Tak. Fakt, iż nieruchomość pozostaje ujawniona w Gminnej Ewidencji Zabytków nie wyklucza możliwości dokonania jej rozbiórki. Niestety w takim przypadku koniecznym będzie uzyskanie decyzji o zgodzie na rozbiórkę nieruchomości, której wydanie pozostaje uzależnione od uzgodnień organu gminy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Co istotne – odmowa uzyskania rzeczonej decyzji może wynikać z samego faktu, iż nieruchomość pozostaje ujawniona w Gminnej Ewidencji Zabytków.

W takich okolicznościach, najefektywniejszą drogą do możliwie najszybszego dokonania rozbiórki nieruchomości pozostaje weryfikacja wpisu do ewidencji jako potencjalnego źródła ograniczenia prawa własności skutkującego koniecznością dokonania powyższych uzgodnień.

Przykład:

• Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku, którego stan techniczny uległ dalece posuniętej degradacji oraz ze względu na realne ryzyko zawalenia uniemożliwiał użytkowanie nieruchomości. Jako przyczynę odmowy konserwator wskazał ujęcie nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków oraz zaznaczył konieczność poniesienia przez właściciela kosztów odrestaurowania oraz zabezpieczenia nieruchomości. Rozbiórka obiektu stała się możliwa dopiero na skutek wykreślenia nieruchomości z ewidencji na skutek zakończonego pomyślnie postępowania sądowego zainicjowanego skargą na czynność włączenia nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Rozwinięcie tematu na blogu kancelarii.